文◎李晶

黨的十八屆三中全會指出了我國全面深化改革的總目標，即完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。基層治理現代化，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要方面，其本質是多元主體參與互動的協商治理，追求公平正義和公共利益最大化。協商民主是多元主體參與，追求最大范圍共識的民主形式。基層治理與協商民主高度契合，具有內里相通性，能夠相輔相成，在相互作用中相互促進。

一、 社會主義協商民主與基層治理的價值目標高度契合

（一）基層治理的價值目標分析

所謂治理，指的是在人們生活的共同體中，為著共同的目的和公共利益，各種不同的權威主體通過運用權力去引導、控制和規范的各種活動，從而最大限度地促進公共利益。基層治理是指治理這一活動和過程在基層的運用和體現，作為國家治理的重要的組成部分，其成長于中國大地，發展首先根植和受制于中國的傳統文化、經濟發展等各方面因素，其次必須與時代相適應，體現新時代中國特色社會主義的獨特優勢。黨的十八屆三中全會指出全面深化改革必須以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點，同時也是基層治理現代化的價值規定，即基層治理必須體現和遵循人民性和公正性，并在此價值指導之下實現公共利益最大化，達到善治目標。

人民性首先表現在承認和尊重人民的主體性。人民是歷史的創造者，是國家和社會發展的推動者。習近平總書記多次強調和肯定了人民的主體性，指出：“人民群眾有著無盡的智慧和力量，只有始終相信人民，緊緊依靠人民，充分調動廣大人民的積極性、主動性、創造性，才能凝聚起眾志成城的磅礴之力”，要求充分發揮人的主體性，做到一切依靠人民。其次，人民性表現在要以人民幸福為出發點和落腳點，要不斷滿足人民對美好生活的向往，以推動人的全面發展為目標，做到一切為了人民。基層治理的最主要內容就是解決人民生活中的“小事”，讓人民安居樂業。使人民真正參與其中，充分發揮主動性和積極性，成為解決基層治理中“小事”的主體力量，才是成本低、效率高，并且最容易提升人民群眾滿意度的路徑選擇。

公正作為我國社會主義核心價值觀的內容之一，既是準則規范又是目標追求。我國社會主要矛盾的轉變充分說明，我國人民的追求和對美好生活的理解已不僅停留在簡單的物質層面的充裕上，而上升為對更多的美好價值層面的訴求，比如公平正義、民主法治等等。基層治理與人民群眾生活最密切、與人民切身利益最相關，也最能讓人民體驗和追求美好生活、并滿足各種期待和訴求。因此，在基層治理中，追求公共利益最大化，也要追求和體現公正的價值，成就多元參與和成果共享。

（二）協商民主的歷史演進和價值目標分析

首先，協商民主在我國的歷史演進。早在新民主主義革命時期，基于對當時我國國情的深刻認知和革命形勢的深刻洞察，毛澤東同志就認為中國的社會是半殖民地、半封建社會，沒有一個階級能夠單獨主導國家的獨立解放與現代發展，所以必須建立一個各革命階級聯合專政的共和國，提出了著名的“三三制”這一政治組織形式，并在當時的延安予以充分實踐。“三三制”政權是民主的表現，其主要的運行方式就是充分討論，民主協商。這是協商民主在中國大地上的最初實踐，并在新中國成立70年來不斷發展和完善，優勢愈益彰顯。

其次，關于協商民主價值目標的分析。第一，協商民主強調多元主體參與，平等對話協商，獲得最大共識。作為一種與選舉民主協同發展的民主形式，它是人民當家作主的重要形式，充分體現人民性。正所謂人民才是社會主義協商民主的重點，社會主義協商民主要協商于民，協商為民。第二，協商民主蘊涵和追求公正的價值，追求可接受的利益平衡，即公正貫穿協商民主的過程和結果。具體表現為主體多元，涉及利益相關方、平等對話，理性交流、追求最大共識。

綜上，協商民主與基層治理都根植和成長于中國大地，有著相同的價值規制和訴求，以追求公共利益最大化為最終目標。所謂的互動，就是指主體之間彼此聯系，相互作用的過程。能夠發生互動行為，產生互動作用的主體，必須滿足幾個條件，即主體之間需要具有共同或相似的價值理念，行為目標具有完全或者部分的一致性，主體各自的發展可以促進互動方的發展，也就是二者可以互為手段和目的。由此可見，社會主義協商民主與基層治理現代化能夠通過各自積極良性發展和相互作用而彼此發生相互依賴行為，二者產生積極的改變。

二、 社會主義協商民主與基層治理現代化的互動作用分析

（一）協商民主推動了基層治理制度體系的完善和發展

基層治理現代化很重要的一個方面就是中國共產黨領導下的基層治理制度體系的發展和完善。在基層治理的視域下，制度體系具有以下兩個方面，即國家憲法和法律法規，以及內生于基層的非正式規則，比如鄉規民約等具有地方屬性的制度規范和理念，這些非正式的規則在基層治理中起著非常重要的作用，可以說，是一個地方居民或村民的公共意識，公共意識要求各地對個人利益持有一種理性自律的態度，將自身置于社會整體中，在與他人的交往、協商、討論、妥協與合作中確定共同的行為規則，以維護和實現共同的利益、價值和秩序。協商民主為地方公共意識的形成提供了重要平臺，同時這種地方公共意識也為協商民主提供了重要基礎。首先，作為協商民主過程的規則。尊重規則是協商民主的內在要求。制定和遵守科學有效的規則，能保證協商在多元主體間有序展開，能實現充分溝通和理性協商，真正達到參與的目的。這些規則，在不斷的協商過程和經歷中，逐漸演化為人民群眾認可和共同遵守的內生于此的行為準則。其次，作為協商結果的規則。協商民主通過平等對話和理性協商，目的在于形成最大范圍的共識。共識上升為地方的公共意識，就能產生令人信服的力量，成為地方規范。因此可以說，協商民主的過程及結果催生了基層的非正式規范，對基層治理制度體系構成有效補充。

（二）協商民主的包容性特質適合基層治理多樣性需求

基層，是社會的最重要的公共空間，也是人們最重要的生活場所，既具有公共性，又體現個體性，因此若要達到善治目標，就必須兩種屬性都有所兼顧，即基層治理涉及上至這一小社會的共同發展規劃，下至每一個家庭、個人的利益、糾紛或發展。這種屬性決定了基層治理內容和主體的多樣性，因此，天生具有包容性的協商民主正契合其多樣性的特征。哈貝馬斯在《包容他者》一書中認為，“包容不是把他者囊括到自身當中，也不是把他者拒絕到自身之外，而是指共同體對所有的人都是開放的，包括那些陌生的人或者想保持陌生的人。不僅是對他者的包容，還是對他者的他性的包容，而且在包容的過程中既不同化他者，也不利用他者。”社會主義協商民主的廣泛性發展正是這種包容的最好詮釋。首先，協商主體的廣泛性。繁雜的基層事務所涉及的利益主體都應該被納入進來進行平等協商。其次，協商議題的廣泛性。正如基層治理的內容就是從制定整個共同體發展規劃到調解家庭糾紛一樣，協商的議題也可以包羅萬象，只不過可以按照涉及哪一部分群眾的利益，就在哪部分群眾進行協商的原則展開。再次，協商的結果具有廣泛性。協商的過程就是廣泛商量的過程，充分體現了包容性，在此過程中保證每個主體的平等性，充分表達，集思廣益，凝聚共識。這樣的協商結果是綜合和考量了各方的利益的基礎上形成的，體現了廣泛性。正是協商民主的這種包容性，為基層治理奠定了深厚的社會基礎，起到凝聚力量的作用，形成多元主體良性互動和協同共治。

（三）協商民主為基層治理現代化積累了社會資本

社會資本的缺乏，是目前我國基層治理中的集體行動困境現象比較突出的一個重要因素，尤其是在城市社區，更為凸顯。社會資本是指“個體或團體之間的關聯——社會網絡、互惠性規范和由此產生的信任，是人們在社會結構中所處的位置給他們帶來的資源。”據此可以發現，其強調的信任、合作和互惠互利的特質正是協商民主所強調的平等參與、公正包容。社會資本為各主體之間進行良性協商提供了一定的心理和文化基礎，使得公民、團體等各類主體具備為共同利益而行動的規范和合作的意愿，可見，社會資本為協商民主和基層治理奠定了極為重要的社會基礎。然而更為重要的是在協商民主這一對話、協商和妥協的過程中，公民與公民之間、公民與團體之間、公民與政府之間互動頻繁，更增進信任、促成合作，積累和充裕了社會資本，在一定程度上起到破解集體行動困境的作用。可以說，社會資本作為一種潛在資源，可以在一定層次上提高治理效率、解決治理困境。

綜上，協商民主是基層治理現代化的內在要求和重要手段。基層治理現代化的推進也必然推動協商民主的發展，二者遵循相同的共治邏輯，相互依賴又互為發展。

三、 協商民主與基層治理共進路徑選擇

（一）完善制度體系，提升制度效能

完善的制度體系是發展協商民主、推動基層治理現代化的必然要求。制度的根本作用就在于維護秩序，保證組織內部協調、高效、低成本運轉。完善的制度體系要在保證充足制度供給的基礎上，保證制度能夠真正落地，提升制度效能。制度供給不科學、不具體、不接地氣等現象都嚴重影響了制度效能的提升，也降低人民群眾對制度的認同度。首先，制度的制定必須具有針對性和可操作性。主要針對制度的制定空泛不聚焦而言，尤其是在基層，這種現象更為突出。基層治理的事務繁雜性就決定了基層的制度必須完善而規范的同時，也必須具體和細致。

其次，制度的制定必須要具有地方性，體現地方特色，真正滿足地方需求。有些地方的制度存在跟著上一級“照葫蘆畫瓢”的現象，層層照搬模仿，根本沒有地方屬性的思考，沒有對地方特色的尊重，這樣的制度是不可能成為接地氣、能管用的好制度，實效也就無從談起。在基層，只有能夠充分尊重地方特點的制度才能得到普遍支持和認同，促成合作和信任，成為一個地方歸屬感和凝聚力的重要來源。

再次，制度的制定必須要把基層治理的價值和目標融入其中，把以人民為中心的發展理念貫通始終，要把本地區公共利益最大化，促進本地區人的全面發展的目標內化其中。只有這樣的制度，才是剛性而不乏溫度的制度，才是理性和社會性兼具的制度，也才能是人民群眾更容易認同和遵守的制度，從而在完備制度體系的同時，更能提升制度效能。

（二）推進廣泛性發展，提升包容性

多元主體的參與是基層治理和協商民主的最根本要求，也是二者廣泛性的一個重要體現。首先，公民作為基層治理最重要的參與主體，其參與的廣度和深度直接影響了基層治理的廣泛性。然而，目前公民參與協商和治理的意識和能力都有待于進一步提高。公民意識和能力的提高，依賴于對自身權利義務的清晰認知，依賴于長期的灌輸和教化，但筆者認為更依賴于反復而廣泛的參與實踐。只有在不斷的參與過程中，公民才能更加清（上接頁）晰認知、形成經驗，才談得上參與意識和能力的提高。特別是公民的訴求或者合理化建議能夠通過參與被看見，被重視，并且在治理中得到了體現或反饋時，公民的參與熱情和集體責任感必然會被激發，成為再次參與實踐的內生動力。

其次，參與的內容也是協商民主和基層治理廣泛性的考量。凡涉及切身利益的實際問題，都應當被納入協商的內容，成為協商主題，在相關利益主體之間進行協商。在基層，這種屬性就體現的更為明顯，要求更為迫切，因為基層的很多問題都與人民群眾的切身利益息息相關，我們必須尊重這種客觀性，保證與人民群眾利益相關的問題都可以納入協商范疇，納入參與范疇，唯此，才能保證參與內容的廣泛性，提升基層治理的包容性。

（三）社會資本積累

上文提到，社會資本在基層治理中的諸多積極作用，比如提高凝聚力、促成合作、增進信任度等等，是破解基層治理中的集體行動困境的重要基礎。因此，通過各種方式累積社會資本就尤為重要。首先，社區活動是積累社會資本直接有效的手段。社區活動的豐富度和有趣性，可以把各個年齡層次以及各種不同興趣愛好的人民群眾納入其中，廣泛參與。在此過程中，“熟人社會”逐漸形成，也只有處在這樣一個“熟人社會”中，才談得上信任、合作以及歸屬感。其次，發揮社區精英或者鄉賢村能的作用，建立社會組織并充分發揮其功能和作用，積極探索社會組織參與協商和基層治理，并在此過程中增進內部成員互動與合作。再次，提供良好的公共服務。公共服務是提高社區成員對社區依存度的重要方面，良好的公共服務可以激發公民對社區的歸屬感，從而提升一個地方的凝聚力，激發公民心底對社區的認同，從而提高形成合力參與的熱情。

（作者系中共寧夏區委黨校政治學教研部講師）