弄清協商民主的含義是加強協商民主建設的前提。《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》指出：“協商民主是在中國共產黨領導下，人民內部各方面圍繞改革發展穩定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協商，努力形成共識的重要民主形式。”同時，《意見》明確了通過七條渠道、七個方面推進協商民主廣泛多層制度化發展，并且提出政協協商是其中三個需要“重點加強”方面的一個，要“充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道和專門協商機構的作用。”這就是政協協商在我國協商民主體系中的位置。

　　協商民主的含義

　　弄清協商民主的含義是加強協商民主建設的前提。為了準確理解和貫徹中共十八屆三中全會關于推進協商民主的戰略部署，今年初頒布的《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》，給協商民主下了一個定義，即：“協商民主是在中國共產黨領導下，人民內部各方面圍繞改革發展穩定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協商，努力形成共識的重要民主形式。”對這個定義可以結合習近平總書記在慶祝人民政協成立65周年講話中的有關論述加以解讀，其中有四個要點我以為需要注意把握：

　　（一）協商民主是人民民主的重要形式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢。習近平總書記在講話中指出：“保證和支持人民當家作主不是一句口號、不是一句空話，必須落實到國家政治生活和社會生活之中，保證人民依法有效行使管理國家事務、管理經濟和文化事業、管理社會事務的權力。”“社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實踐。”把發展協商民主作為深化政治體制改革的重要內容，就是為了實現國家和社會多元共治、有效治理，使人民民主更廣泛、更充分、更健全。

　　我國的協商民主從本質上講是人民民主。我們實行協商民主，不是像西方一些學者提出的為了彌補競選民主的缺陷，而是為了更好地保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權。但協商民主就其本身看，確是比較選舉民主而言，講的是一種民主的形式、民主的類型。習近平總書記的講話對選舉和協商兩種民主形式的關系，也作了精辟闡述：一方面，他闡明在日常政治生活中“持續參與”和選舉投票同樣重要，“人民是否享有民主權利，要看人民是否在選舉時有投票的權利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續參與的權利；要看人民有沒有進行民主選舉的權利，也要看人民有沒有進行民主決策、民主管理、民主監督的權利。”發展協商民主就是為了保障人民能夠充分享有“持續參與”的民主權利。另一方面，他還分析了光有選舉民主是不夠的，“人民只有投票的權利而沒有廣泛參與的權利，人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期，這樣的民主是形式主義的。”據此，習近平總書記提出了一個對建設中國特色社會主義民主政治具有深遠意義的重要論斷：“選舉與協商兩種民主形式相互補充、相得益彰，共同構成了中國社會主義民主政治的制度特點和優勢。”

　　（二）實行協商民主要“在決策之前和決策實施之中開展廣泛協商”。習近平總書記在講話中指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民要解決的問題的。”協商民主也“應該是實實在在的、而不是做樣子的”；“協商就要真協商”。什么是“真協商”？不僅是要講真話、求實效，敢于直言、從善如流；更重要的是，“要協商于決策之前和決策之中，根據各方面的意見和建議來決定和調整我們的決策和工作，從制度上保障協商成果落地，使我們的決策和工作更好順乎民意、合乎實際。”民主是人民當家作主，之所以要“在決策之前和決策實施之中開展廣泛協商”，就是因為協商只有與決策相聯系，才具有民主的意義。我們推進協商民主的一個重要目的，就是要增強決策的科學性和實效性。

　　（三）協商民主是一個“人民內部各方面”廣泛參與、多元多層的制度體系。十八大以前中共中央在明確我國有選舉投票和協商兩種社會主義民主重要形式時，就已提出協商民主的主體是“人民內部各方面”。而十八大后在推進協商民主廣泛多層制度化發展的視野下，其內涵更大大擴展了。習近平總書記在講話中指出：協商民主“應該是全方位的、而不是局限在某個方面的，應該是全國上上下下都要做的、而不是局限在某一級的。”“涉及全國各族人民利益的事情，要在全體人民和全社會中廣泛商量；涉及一個地方人民群眾利益的事情，要在這個地方的人民群眾中廣泛商量；涉及一部分群眾利益、特定群眾利益的事情，要在這部分群眾中廣泛商量；涉及基層群眾利益的事情，要在基層群眾中廣泛商量。”發展協商民主必須堅持“廣泛參與、多元多層”的原則，“構建程序合理、環節完整的協商民主體系”。為此，十八屆三中全會提出了五條協商渠道；習近平總書記講話進一步拓展，講了十條協商渠道；《意見》對此加以歸納，確定了通過政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商七條渠道推進協商民主。

　　（四）協商民主是在中國共產黨領導下進行的“努力形成共識的重要民主形式”。習近平總書記在講話中指出：“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數，是人民民主的真諦。”選舉投票表達的是每個選民個人的意愿，協商討論則是一個相互溝通理解的過程，既可以反映個人意見，又能夠增進共識。人民民主不僅要保證每個公民的民主權利，而且要努力維護和實現最廣大人民的根本利益。強調在中國共產黨領導下推進協商民主，就是為了維護和實現最廣大人民的根本利益，找到這個最大公約數。在西方政治生活中也有討論、辯論，但這些討論、辯論是依附于其多黨競爭、權力制衡政治體制的，經常是彼此傾軋、互相拆臺；而我們的協商則是要“努力形成共識”，根本上講是相互補臺的。實行協商民主，有利于中國共產黨密切聯系群眾，“既堅持了中國共產黨的領導，又發揮了各方面的積極作用；既堅持了人民主體地位，又貫徹了民主集中制的領導制度和組織原則；既堅持了人民民主的原則，又貫徹了團結和諧的要求”，體現了堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一。所以，協商民主既是“我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢”，也是“中國共產黨的群眾路線在政治領域的重要體現。”

　　政協協商在我國協商民主體系中的位置

　　《意見》明確了通過七條渠道、七個方面推進協商民主廣泛多層制度化發展，并且提出政協協商是其中三個需要“重點加強”方面的一個，要“充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道和專門協商機構的作用。”這就是政協協商在我國協商民主體系中的位置。根據《意見》的這一部署，一方面，政協協商不是我國協商民主的全部，而是其中的一個層次、一個重要方面；另一方面，政協協商又不是一般的協商，而是需要“重點加強”的協商。為什么要“重點加強”？不僅因為政協在協商民主方面有深厚的歷史傳統、豐富的實踐經驗、完整的組織體系，而且因為政協是專門的協商機構。

　　政協一成立就是統一戰線與人民民主的有機結合，既是統一戰線組織，又是政治協商機關。習近平總書記在政協成立65周年的講話中，首次提出了“人民政協要發揮作為專門協商機構的作用”。這次《意見》又把這個論斷與“社會主義協商民主的重要渠道”連在一起加以規定，這是關于政協協商在我國協商民主體系中位置的重要論斷，也是對政協在國家政治生活、政治體制中地位和作用的一個重要論斷。2006年頒布的《中共中央關于加強人民政協工作的意見》，明確了“人民政協是我國政治體制的重要組成部分”，但究竟是什么樣的“重要組成部分”，一直沒有表明。現在隨著《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》的頒布，應當說這個問題明確了，就是“專門協商機構”。因此，正確認識政協協商在我國協商民主體系中的位置，以及政協在國家政治體制中的地位，關鍵就在準確解讀“專門協商機構”的蘊涵。如何解讀？我以為可以從兩個方面去看：

　　一方面，可以比較其他組織機構，從國家政治制度的層面看。在我國選舉和協商廣泛地存在于社會各個領域、各個層次，但首先是在國家政治制度上，這就是在我國既有人民代表大會制度，又有中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，這兩個制度是相輔相成的。就我國政治制度的特點看，在人民代表大會制度、多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度中都有選舉和協商。但人民代表大會制度實行的主要是選舉民主，民族區域和基層地方還要實行自治民主，只有多黨合作和政治協商制度主要是實行協商民主，政協就是專門實行這一制度的重要機構、組織形式。就我國政治體制中機構組織的特點看，中國共產黨黨委是領導機構，人大是最高權力機關、立法機關，政府是行政機關，法院、檢察院是司法機關，黨和國家機關都有一些協商民主的工作，但它們還有許多其他重要工作。只有政協是統一戰線組織，是國家政治生活中專門聽取各黨派團體和各界代表人士以及人民群眾意見建議的協商機構。

　　另一方面，從政協本身，政協的性質、職能看，政協作為統一戰線組織，統一戰線各方面之間就要求相互尊重、平等相待、求同存異、協商議事。政協作為多黨合作和政治協商機構，不是權力機關，也不是決策機構，而是各黨派團體和各族各界人士發揚民主、參與國是、團結合作的重要平臺。在這個平臺上，政協委員履行政治協商、民主監督、參政議政職能，開展各項工作，就不能采取強制性的、行政命令的方法，而只能采取提出意見建議、進行協商討論的方法。因此，可以說政協工作就具有協商的特點，要有協商的理念，協商民主是貫穿于政協履行職能全過程的重要工作。

　　明確政協協商是我國協商民主體系中的一個重要方面和層次，沒有降低而是提高了政協在我國協商民主中的地位和作用。因為正是由于明確了協商民主必須廣泛多層制度化發展，中共中央才把推進協商民主提升到了發展社會主義民主政治戰略全局的高度，使之成為深化政治體制改革的重要內容；同時，也正是由于明確了政協協商是我國多元多層協商中的一個重要方面和層次，才需要進一步弄清政協在協商民主中的獨特地位和作用，確認人民政協是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構。在我國協商民主體系中，政協協商不同于國家權力機關的協商，但也不是基層社會組織的協商，而是屬于國家政治生活中的一種重要協商。在我國政治體制中，政協雖然不是國家權力機關，但卻是有憲法和國家政治制度保障的我國政治體制、國家治理體系的重要組成部分；政協委員發表意見建議沒有強制性，但是有話語權和影響力，在國家政治生活中具有不可替代的作用。

　　（作者系全國政協文史和學習委員會駐會副主任、中國人民政協理論研究會副會長兼秘書長）