文◎馬同松?王征?趙建輝

民主的本質(zhì)在于創(chuàng)造人民政治參與的合理秩序。黨的十九屆四中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)，“依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，使各方面制度和國(guó)家治理更好體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造”。選舉民主和協(xié)商民主是我國(guó)實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的兩種形式。其中協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治中獨(dú)特的、獨(dú)有的、獨(dú)到的民主形式。人民政協(xié)發(fā)揮作為社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)，發(fā)揮好“專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)”作用，有利于擴(kuò)大人民有序政治參與，有利于更好實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，有利于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、 協(xié)商民主與擴(kuò)大人民有序政治參與

習(xí)近平總書(shū)記指出，“社會(huì)主義協(xié)商民主是中國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是中國(guó)共產(chǎn)黨的群眾路線(xiàn)在政治領(lǐng)域中的重要體現(xiàn)。”人民有序政治參與是讓人民群眾在制度框架下，充分表達(dá)自己的利益訴求和愿望，廣泛參與國(guó)家事務(wù)和社會(huì)治理，維護(hù)和發(fā)展自身合法權(quán)益，正確行使人民作為國(guó)家主人的政治權(quán)利。

（一）發(fā)展社會(huì)主義民主政治必須擴(kuò)大人民有序政治參與。一個(gè)國(guó)家政治文明發(fā)展程度取決于民主政治發(fā)展水平，而民主政治發(fā)展水平在很大程度上取決于人民有序政治參與程度。人民參與國(guó)家政治活動(dòng)的范圍越廣、程度越高，就越能保障人民的政治權(quán)利，也標(biāo)志著這個(gè)國(guó)家的政治民主化程度越高。沒(méi)有人民有序政治參與，社會(huì)主義民主政治就會(huì)喪失發(fā)展意義；不能擴(kuò)大人民有序政治參與，社會(huì)主義民主政治就會(huì)缺乏生命力和活力。

（二）協(xié)商民主的實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)人民有序政治參與。協(xié)商民主主張?jiān)诙嘣鐣?huì)現(xiàn)實(shí)背景下, 通過(guò)普通公民的參與, 就決策和立法問(wèn)題相互交流、溝通, 最終達(dá)成共識(shí), 和衷共濟(jì)。它以承認(rèn)和尊重社會(huì)多元為基礎(chǔ), 以維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，實(shí)質(zhì)就是要實(shí)現(xiàn)和推進(jìn)人民有序的政治參與。其作為一種民主的決策體制或理性的決策形式, 強(qiáng)調(diào)人民參與對(duì)民主政治的重要性, 認(rèn)為每個(gè)公民都能平等地參與公共政策的制定過(guò)程, 自由地表達(dá)自己的意見(jiàn)并傾聽(tīng)別人的觀(guān)點(diǎn), 在理性的討論和協(xié)商中做出大家都能接受的決策, 使領(lǐng)導(dǎo)者在作出決定之前廣泛聽(tīng)取各方面的意見(jiàn), 在作出決策之時(shí)慎重考慮各方面的訴求和愿望, 從而促進(jìn)公共政策的制定過(guò)程更科學(xué)、合理, 使制定出來(lái)的政策更具合法性, 也使政策的執(zhí)行過(guò)程更加順暢。

（三）協(xié)商民主是擴(kuò)大人民有序政治參與的有效形式。協(xié)商民主的主要意義是能夠保證人民有序的政治參與, 并且在保障人民行使權(quán)利的同時(shí), 有利于促進(jìn)參與型政治文化的形成, 有利于形成科學(xué)與民主的公共決策, 有利于整合政治過(guò)程中的利益沖突, 最大限度地調(diào)動(dòng)各方面積極性, 協(xié)調(diào)各方面關(guān)系, 維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。現(xiàn)階段中國(guó)人民有序政治參與面臨一系列問(wèn)題, 諸如市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下人民有序政治參與意識(shí)增強(qiáng), 但政治參與能力不足;人民有序政治參與的制度建設(shè)不足, 政治參與渠道不暢通;無(wú)序政治參與和政治參與冷漠并存，等等。完善社會(huì)主義協(xié)商民主制度, 必將有助于拓展人民有序政治參與的渠道。

二、 人民政協(xié)作為社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)，在擴(kuò)大人民有序政治參與中具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

習(xí)近平總書(shū)記在中央政協(xié)工作會(huì)議暨慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立70周年大會(huì)上的講話(huà)中指出，人民政協(xié)在協(xié)商中促進(jìn)廣泛團(tuán)結(jié)、推進(jìn)多黨合作、實(shí)踐人民民主，既秉承歷史傳統(tǒng)，又反映時(shí)代特征，充分體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)主義民主有事多商量、遇事多商量、做事多商量的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。

一是制度優(yōu)勢(shì)。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是從中國(guó)土壤中生長(zhǎng)出來(lái)的、具有鮮明中國(guó)特色的新型政黨制度。人民政協(xié)集協(xié)商、監(jiān)督、參與、合作于一體，具有完善的組織架構(gòu)、完整的協(xié)商格局、全面的協(xié)商內(nèi)容、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膮f(xié)商程序，組織化、制度化、規(guī)范化、專(zhuān)業(yè)化程度高，構(gòu)建了保證人民在日常政治生活中廣泛持續(xù)深入有序政治參與的機(jī)制和平臺(tái)，能夠最大限度地實(shí)現(xiàn)人民民主權(quán)利。

二是組織優(yōu)勢(shì)。人民政協(xié)是由中國(guó)共產(chǎn)黨、各民主黨派，以及無(wú)黨派民主人士、人民團(tuán)體、各少數(shù)民族和各界代表，臺(tái)灣同胞、香港同胞、澳門(mén)同胞和歸國(guó)僑胞的代表以及特別邀請(qǐng)的人士組成。人民政協(xié)組織架構(gòu)自上而下，全國(guó)、省、市、縣四級(jí)均設(shè)有常務(wù)委員會(huì)、主席會(huì)議等領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、政協(xié)機(jī)關(guān)等工作機(jī)構(gòu)，形成了上下貫通的組織體系，與政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商相比，這種組織優(yōu)勢(shì)非常明顯。

三是主體優(yōu)勢(shì)。人民政協(xié)參與主體包括不同時(shí)期社會(huì)各方面的代表人士，主要是政黨、團(tuán)體、各界別和特邀人士。全國(guó)政協(xié)第八屆委員會(huì)到現(xiàn)在的組成界別為34個(gè)，基本涵蓋了社會(huì)各行各業(yè)、各族各界，為人民有序政治參與提供了廣泛的民意基礎(chǔ)和重要的制度渠道，有效避免了各種非制度化參與所引起的社會(huì)動(dòng)蕩。同時(shí)，政協(xié)委員是各行各業(yè)具有代表性的優(yōu)秀人才，他們的意見(jiàn)能夠充分體現(xiàn)人民群眾的意愿，能夠超脫部門(mén)利益局限、反映專(zhuān)業(yè)程度，促進(jìn)廣大人民群眾的意志得到實(shí)現(xiàn)。

四是平臺(tái)優(yōu)勢(shì)。在長(zhǎng)期努力的基礎(chǔ)上，人民政協(xié)逐步形成了以全體會(huì)議為龍頭，以專(zhuān)題議政性常委會(huì)議和專(zhuān)題協(xié)商會(huì)為重點(diǎn)，以對(duì)口協(xié)商、提案辦理協(xié)商、界別協(xié)商等為常態(tài)的協(xié)商議政格局，搭建了各具特色的協(xié)商平臺(tái)，建立了機(jī)制，細(xì)化了流程，有比較完整的制度程序和參與平臺(tái)。

五是職能優(yōu)勢(shì)。人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)組織，作為不同階級(jí)、不同階層、不同黨派、不同民族、不同團(tuán)體在共同政治基礎(chǔ)上結(jié)成的廣泛的政治聯(lián)盟, 其根本職能就是爭(zhēng)取人心、凝聚力量。在人民政協(xié)協(xié)商平臺(tái)上，各界人士、各方代表經(jīng)過(guò)反復(fù)協(xié)商、集思廣益，求同存異、聚同化異，基本達(dá)到思想上的統(tǒng)一和政治上的一致，使民意真正得到體現(xiàn)和貫徹，避免無(wú)序混亂的民意表達(dá), 有效化解矛盾, 維護(hù)穩(wěn)定。

三、 發(fā)揮人民政協(xié)專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)作用，擴(kuò)大人民有序政治參與的路徑選擇

黨的十九屆四中全會(huì)《決定》指出，“堅(jiān)持社會(huì)主義協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”。按照社會(huì)主義協(xié)商民主的頂層設(shè)計(jì)，我國(guó)有七種“協(xié)商渠道”，但“專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)”只有政協(xié)一個(gè)。作為“專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)”，政協(xié)還應(yīng)以搭建平臺(tái)為服務(wù)手段，實(shí)現(xiàn)與其他六種“協(xié)商渠道”的銜接、對(duì)接、承接，促使其他各個(gè)“協(xié)商渠道”作用都得到更好發(fā)揮。

（一）實(shí)現(xiàn)政協(xié)協(xié)商和政黨協(xié)商的有效銜接。政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商是兩個(gè)高度關(guān)聯(lián)、彼此相依的具有明顯中國(guó)特色的協(xié)商民主實(shí)踐形式。政黨協(xié)商中包含著政協(xié)協(xié)商的內(nèi)容，政協(xié)協(xié)商中也有政黨協(xié)商的實(shí)踐，兩者相輔相成，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。《中共中央關(guān)于新時(shí)代加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》中明確規(guī)定，“發(fā)揮人民政協(xié)作為實(shí)行新型政黨制度重要政治形式和組織形式作用，做好政協(xié)協(xié)商同政黨協(xié)商有關(guān)活動(dòng)在協(xié)商議題、時(shí)間等方面的銜接工作”。“銜接”一詞，定義了政協(xié)協(xié)商和政黨協(xié)商之間的關(guān)系。政黨協(xié)商的特點(diǎn)是高層性、戰(zhàn)略性、小規(guī)模，而政協(xié)協(xié)商的特點(diǎn)是大規(guī)模、廣范圍、綜合性。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)期戰(zhàn)略，重大利益關(guān)系的調(diào)整，人民群眾普遍關(guān)心的社會(huì)重大問(wèn)題等，不僅需要政黨協(xié)商，更需要在更大范圍征求意見(jiàn)并形成共識(shí)，需要發(fā)揮更廣泛的政協(xié)協(xié)商作用。實(shí)踐中，一要在協(xié)商議題上銜接好。《中共中央關(guān)于新時(shí)代加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》已經(jīng)明確，“堅(jiān)持黨委會(huì)同政府、政協(xié)制定年度協(xié)商計(jì)劃制度”，也就是說(shuō)，政協(xié)協(xié)商、政黨協(xié)商議題確立的主導(dǎo)者都是黨委，從而為政協(xié)協(xié)商和政黨協(xié)商在議題實(shí)現(xiàn)有效銜接創(chuàng)造了條件。二要在調(diào)查研究上銜接好。考慮到作為政黨協(xié)商主體之一的各民主黨派，同時(shí)也是政協(xié)的組成單位。中共各級(jí)黨組織可以就一些重大問(wèn)題委托人民政協(xié)，通過(guò)民主黨派與政協(xié)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)聯(lián)合調(diào)研等形式，對(duì)一些事關(guān)群眾利益的議題深入開(kāi)展調(diào)查研究。三要在協(xié)商活動(dòng)上銜接好。政協(xié)要通過(guò)共同舉辦協(xié)商活動(dòng)等方式，支持各民主黨派和無(wú)黨派人士在政協(xié)參與國(guó)家重大方針政策討論協(xié)商，對(duì)各民主黨派以本黨派名義在政協(xié)發(fā)表意見(jiàn)、提出建議等作出機(jī)制性安排。

（二）發(fā)揮好政協(xié)協(xié)商對(duì)人大協(xié)商的“配合”作用。人大協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的內(nèi)在聯(lián)系在于我國(guó)的根本政治制度與基本政治制度的制度安排。從協(xié)商內(nèi)容看，人大協(xié)商重點(diǎn)是“深入開(kāi)展立法工作中的協(xié)商。”從歷史和實(shí)踐看，人民政協(xié)參與立法協(xié)商有非常成功的先例。從現(xiàn)實(shí)看，一些地方黨委在人民政協(xié)開(kāi)展了一些地方性法規(guī)立法協(xié)商工作，積累了成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。因此，在同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，在法律法規(guī)起草環(huán)節(jié)中，充分發(fā)揮政協(xié)協(xié)商對(duì)立法協(xié)商的支持配合作用，更有利于立法工作全面聽(tīng)取社會(huì)各界群眾的意見(jiàn)，也更有利于拓寬人民有序參與立法途徑，把立法協(xié)商納入決策程序，推進(jìn)“中共黨委動(dòng)議－政協(xié)協(xié)商－人大決策－政府執(zhí)行”的機(jī)制落實(shí)。

（三）促進(jìn)政協(xié)協(xié)商與政府協(xié)商的耦合。實(shí)踐中，政協(xié)協(xié)商與政府協(xié)商的耦合已有成功的經(jīng)驗(yàn)和做法。比如，參加政協(xié)全會(huì)的委員列席人大會(huì)議聽(tīng)取和討論政府工作報(bào)告，政府和有關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)聽(tīng)取委員協(xié)商議政建議，委員提案交政府及其部門(mén)辦理等等。但政協(xié)協(xié)商和政府協(xié)商在內(nèi)容、平臺(tái)、制度上各自具有很強(qiáng)的選擇性，必須著力推進(jìn)二者之間的耦合。一是在內(nèi)容上耦合。政府要在政協(xié)協(xié)商計(jì)劃制定中積極主動(dòng)發(fā)揮作用，一些重要的政府協(xié)商議題，可以委托政協(xié)開(kāi)展重大課題調(diào)研論證等。完善政協(xié)協(xié)商成果采納、落實(shí)和反饋機(jī)制。二是在平臺(tái)上耦合。積極搭建政府協(xié)商平臺(tái)，擴(kuò)大政協(xié)各黨派、團(tuán)體和各族各界人士的參與。積極參與和運(yùn)用政協(xié)協(xié)商平臺(tái)“借臺(tái)唱戲”。增強(qiáng)政府協(xié)商平臺(tái)的政協(xié)參與，提高政府協(xié)商的開(kāi)放度。加強(qiáng)與政協(xié)的協(xié)作，共同打造面向社會(huì)的通用平臺(tái)。三是在制度上耦合。政府與政協(xié)作為行政與協(xié)商的對(duì)應(yīng)組織，可以實(shí)現(xiàn)不同層面、不同范圍、不同對(duì)象上的對(duì)應(yīng)，確定對(duì)應(yīng)的協(xié)商內(nèi)容、形式、程序，建立耦合協(xié)商機(jī)制。

（四）發(fā)揮好政協(xié)協(xié)商對(duì)人民團(tuán)體協(xié)商的“組織”作用。人民團(tuán)體與人民政協(xié)有著天然的聯(lián)系，人民政協(xié)成立之初，人民團(tuán)體就是人民政協(xié)的主要參加單位。《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》中指出，“建立完善人民團(tuán)體參與各渠道協(xié)商的工作機(jī)制。”并強(qiáng)調(diào)，“政協(xié)要充分發(fā)揮人民團(tuán)體及其界別委員的作用，積極組織人民團(tuán)體參與協(xié)商、視察、調(diào)研等活動(dòng)，密切各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和人民團(tuán)體的聯(lián)系。具體講，政協(xié)年度協(xié)商計(jì)劃中應(yīng)有一部分是人民團(tuán)體提出的議題，要重視發(fā)揮人民團(tuán)體界別作用，積極組織界別委員參與協(xié)商活動(dòng)，支持人民團(tuán)體圍繞涉及所聯(lián)系群眾切身利益問(wèn)題獨(dú)立開(kāi)展協(xié)商活動(dòng)，人民政協(xié)給予業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)。

（五）發(fā)揮好政協(xié)協(xié)商對(duì)基層協(xié)商的“指導(dǎo)”作用。（上接頁(yè)）《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》提出“穩(wěn)步推進(jìn)”基層協(xié)商。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點(diǎn)在基層群眾中開(kāi)展協(xié)商”。縣級(jí)政協(xié)是人民政協(xié)組織體系的重要組成部分，作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)，縣級(jí)政協(xié)工作目前還不同程度存在定性模糊、職能模糊、責(zé)任模糊等問(wèn)題。推動(dòng)政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接，可以把縣級(jí)政協(xié)作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的職能、性質(zhì)、定位更加鮮明地凸現(xiàn)出來(lái)。在協(xié)商內(nèi)容上有效銜接，縣級(jí)政協(xié)更多聚焦基層群眾的關(guān)切協(xié)商議政。在協(xié)商形式上有效銜接，縣級(jí)政協(xié)要有序引導(dǎo)基層群眾參與政協(xié)協(xié)商。在協(xié)商機(jī)制上有效銜接，縣級(jí)政協(xié)要積極參與和指導(dǎo)基層協(xié)商民主工作。

（六）發(fā)揮好政協(xié)協(xié)商對(duì)社會(huì)組織協(xié)商的“引導(dǎo)”作用。當(dāng)前, 我國(guó)社會(huì)組織已逾80萬(wàn)個(gè), 成為重要的社會(huì)參與主體,但社會(huì)組織協(xié)商目前尚處在“逐步探索”過(guò)程中。特別是在協(xié)商渠道方面, 社會(huì)組織協(xié)商存在嚴(yán)重缺失問(wèn)題。相較于人民政協(xié)這個(gè)專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)，政協(xié)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)與社會(huì)組織聯(lián)系比較緊密，可以承擔(dān)起引導(dǎo)社會(huì)組織協(xié)商的重任，從實(shí)踐來(lái)看，一是政協(xié)協(xié)商中要注意吸收社會(huì)組織的負(fù)責(zé)人參加。二是通過(guò)政協(xié)有意識(shí)地為社會(huì)組織與黨政部門(mén)協(xié)商搭建平臺(tái)。三是專(zhuān)門(mén)委員會(huì)加強(qiáng)與社會(huì)組織的聯(lián)系，引導(dǎo)他們開(kāi)展協(xié)商活動(dòng)。

優(yōu)化界別設(shè)置，增加人民政協(xié)構(gòu)成的覆蓋面。十九大報(bào)告提出，“要增強(qiáng)人民政協(xié)界別的代表性”。落實(shí)這個(gè)要求，就必須清醒認(rèn)識(shí)到我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)或正在發(fā)生的變化，與時(shí)俱進(jìn)、改革完善，進(jìn)一步擴(kuò)大界別覆蓋面，增強(qiáng)委員代表性，進(jìn)而讓更多人民群眾通過(guò)人民政協(xié)有序參與政治。比如，可以將功能相近的科技和科協(xié)界別合并，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化目的。再比如，可以考慮增設(shè)“生態(tài)環(huán)境界”“法律界”，以及自由職業(yè)者、新社會(huì)組織等界別，擴(kuò)大界別覆蓋面。

（作者馬同松系自治區(qū)政協(xié)辦公廳副主任；王征系自治區(qū)政協(xié)辦公廳研究二室主任；趙建輝系自治區(qū)政協(xié)辦公廳研究二室副主任）