討論東北振興問題,既不能離開產(chǎn)業(yè)發(fā)展談改革,也不能離開改革談發(fā)展;既不能只談發(fā)揮市場的作用,也不能只談依靠政府的力量。只有產(chǎn)業(yè)發(fā)展與體制改革并重,“有效市場”與“有為政府”同時(shí)發(fā)力,才是有效良方。

最近一段時(shí)間以來,北京大學(xué)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任林毅夫團(tuán)隊(duì)開出的“吉林藥方”所引發(fā)的討論持續(xù)發(fā)酵。近日,面對諸多質(zhì)疑和批評,林毅夫團(tuán)隊(duì)發(fā)表3萬多字的文章予以一一回應(yīng)。

“吉林藥方”的討論,有不少有價(jià)值、有觀點(diǎn)的信息。不過,其中有些觀點(diǎn)對東北振興中市場和政府“兩只手”的作用認(rèn)識欠妥,個(gè)別學(xué)者甚至認(rèn)為“產(chǎn)業(yè)政策無用”“振興東北只要一私就靈、一放就成”。這些觀點(diǎn)不符合國情,也不可能成為解決東北問題的藥方。這些爭論,從表面看是新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)與新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)之爭,而其實(shí)質(zhì)卻是在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中,要不要政府調(diào)控,以及在多大程度上發(fā)揮政府作用之爭。

目前,東北面臨的困難和問題,歸根結(jié)底仍然是體制機(jī)制問題,是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題。討論東北振興問題,既不能離開產(chǎn)業(yè)發(fā)展談改革,也不能離開改革談發(fā)展;既不能只談發(fā)揮市場的作用,也不能只談依靠政府的力量。只有產(chǎn)業(yè)發(fā)展與體制改革并重,“有效市場”與“有為政府”同時(shí)發(fā)力,才是正道。

東北振興成就有目共睹

東北地區(qū)是新中國工業(yè)的搖籃和重要的農(nóng)業(yè)基地,是全國經(jīng)濟(jì)的重要增長極。推動?xùn)|北經(jīng)濟(jì)向好發(fā)展,實(shí)現(xiàn)新一輪振興事關(guān)全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級大局,事關(guān)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展全局。

近年來,東北經(jīng)濟(jì)面臨較大下行壓力,引發(fā)了許多關(guān)注和思考。個(gè)別學(xué)者將這一局面歸咎于扶持政策過多過濫,認(rèn)為政府“與其扶持,不如放手”。

事實(shí)上,進(jìn)入21世紀(jì)以來,東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了“黃金十年”。2003年至2012年的10年間,東北三省經(jīng)濟(jì)年均增速比全國平均增速足足高出2個(gè)百分點(diǎn)。這些成就的取得,與國家陸續(xù)出臺多份支持東北振興政策措施帶來的紅利密不可分。

近年來,東北三省的經(jīng)濟(jì)增長乏力:2013年以來,東北三省經(jīng)濟(jì)增速大幅回落,但并不能因此否定此前的扶持政策。

林毅夫團(tuán)隊(duì)指出,東北經(jīng)濟(jì)困境在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上緣于“產(chǎn)業(yè)缺位”,在上層建筑方面是“體制固化”的束縛所致,“產(chǎn)業(yè)缺位”不僅直接造成東北經(jīng)濟(jì)的脆弱,而且也是“體制固化”形成的根本原因。

在林毅夫團(tuán)隊(duì)看來,東北經(jīng)濟(jì)增長下滑的背后是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題。相對全國而言,包括吉林省在內(nèi)的東北地區(qū),經(jīng)濟(jì)增速大幅下滑主要表現(xiàn)在第二產(chǎn)業(yè)尤其是工業(yè)上。

林毅夫團(tuán)隊(duì)指出,除了2016年吉林省比全國高0.2個(gè)百分點(diǎn)之外,東北三省在2014年之后經(jīng)濟(jì)增速全部低于全國。2014年至2016年間,第二產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長全國分別為7.3%、6.0%、6.1%;遼寧省分別為5.2%、-0.3%、-7.9%,吉林省分別為6.6%、5.2%、6.1%,黑龍江省分別為2.8%、1.4%、2.5%。更進(jìn)一步看,東北三省的工業(yè)增長大幅下滑又主要表現(xiàn)在重工業(yè)上。

輕重工業(yè)結(jié)構(gòu)失衡誘發(fā)了就業(yè)、出口、民營企業(yè)以及營商環(huán)境等體制機(jī)制問題。例如,就業(yè)崗位少,勞動力流失嚴(yán)重;出口嚴(yán)重不足,出口拉動增長的馬車失速;產(chǎn)業(yè)集群中的企業(yè)數(shù)目稀薄,很多產(chǎn)業(yè)還是國企尤其是央企“一柱擎天”在唱“二人轉(zhuǎn)”,體制機(jī)制扭曲嚴(yán)重,難以激活民營經(jīng)濟(jì)的活力,導(dǎo)致營商環(huán)境不良。

正因如此,林毅夫團(tuán)隊(duì)提出,必須破解“有工業(yè)、無就業(yè)”的難題,同時(shí)提升出口對增長的拉動能力,加快培育民營企業(yè),大力發(fā)展符合潛在比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè),才能釜底抽薪地消除各種扭曲,解決輕重工業(yè)結(jié)構(gòu)失衡及其誘發(fā)的體制機(jī)制問題。這一發(fā)展思路,與國家推動新一輪東北振興的思路是契合的。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展與深化改革并重

當(dāng)前,東北振興正處于爬坡過坎、滾石上山的關(guān)鍵時(shí)期和可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。《東北振興“十三五”規(guī)劃》明確提出,東北必須充分利用各種有利條件,大力培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動能、拓展新空間、厚植新優(yōu)勢。

如何培育新動能、厚植新優(yōu)勢?林毅夫團(tuán)隊(duì)的思路,就是要從吉林省整體的發(fā)展階段,自然資源、勞動力供給、歷史遺留下來的人力資本和物質(zhì)資本的積累等稟賦結(jié)構(gòu)所決定的潛在比較優(yōu)勢出發(fā)。

“吉林省需要以最具競爭力的產(chǎn)業(yè)集群來統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級,充分挖掘經(jīng)濟(jì)增長潛力。”林毅夫團(tuán)隊(duì)建議,依據(jù)吉林省的整體情況、所處的發(fā)展階段以及稟賦結(jié)構(gòu)的維度和層次所決定的比較優(yōu)勢,吉林省現(xiàn)階段以及未來一段時(shí)期可以疊加出五大萬億量級、具有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)集群譜系:大農(nóng)業(yè)、大健康、現(xiàn)代輕紡、現(xiàn)代裝備以及以新能源、新材料、新一代信息技術(shù)為核心的融合型產(chǎn)業(yè)集群。

可以說,這五大萬億量級產(chǎn)業(yè)集群的構(gòu)想,為吉林省未來的經(jīng)濟(jì)增長潛力描繪了宏偉藍(lán)圖。不過,這劑“藥方”引來了不少評論,部分批評者認(rèn)為東北不該發(fā)展現(xiàn)代輕紡工業(yè)。

要不要發(fā)展現(xiàn)代輕紡,或許是見仁見智的問題。不過,在諸多質(zhì)疑聲中,有關(guān)“吉林藥方”只談發(fā)展,不談改革的批評顯然站不住腳。林毅夫團(tuán)隊(duì)在提出產(chǎn)業(yè)集群構(gòu)想的同時(shí),并沒有忽視改革的重要性,而是提出了“必須以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為抓手切實(shí)推進(jìn)體制機(jī)制改革”。

具體而言,就是要以打造五大產(chǎn)業(yè)集群的企業(yè)培育平臺為抓手,推進(jìn)國企與“放管服”改革;以打造五大產(chǎn)業(yè)集群的招商引資平臺為抓手,以園區(qū)為突破口推進(jìn)營商環(huán)境改革;以打造五大產(chǎn)業(yè)集群的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金平臺為抓手,推進(jìn)財(cái)政金融體制改革;以打造五大產(chǎn)業(yè)集群的要素聚集與雙創(chuàng)平臺為抓手,推進(jìn)要素市場改革;以打造五大產(chǎn)業(yè)集群的宣傳推廣跨區(qū)域合作平臺為抓手,推進(jìn)深化跨區(qū)域合作體制改革。

“盡管符合吉林省的潛在比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)集群比違背比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)集群更容易落地,但是還是需要各級政府積極有為,幫助市場主體克服瓶頸限制。”林毅夫團(tuán)隊(duì)還指出,不同細(xì)分產(chǎn)業(yè)之間由于特征類型以及約束條件的不同,所要推進(jìn)的因勢利導(dǎo)措施和改革領(lǐng)域與方式方法也不同,泛泛而談的改革,或以為只要進(jìn)行體制機(jī)制改革,新的產(chǎn)業(yè)集群就會自發(fā)涌現(xiàn)的想法難以切實(shí)有效。

有為政府有效市場并舉

在“吉林藥方”的討論中,有些觀點(diǎn)對市場和政府“兩只手”如何發(fā)力的認(rèn)識存在明顯誤區(qū)。

一些觀點(diǎn)雖然看到了東北經(jīng)濟(jì)存在“產(chǎn)業(yè)空心化”和創(chuàng)新動力不足等問題,但在方法論上簡單地把東北問題歸結(jié)為體制機(jī)制問題,甚至錯(cuò)誤地認(rèn)為,激發(fā)經(jīng)濟(jì)行為主體的積極性,關(guān)鍵在于政策不要扶持,“只要放手,東北自會前行”。

這種所謂的“市場萬能論”,在東北振興中其實(shí)很難奏效,而且已被歷史證明是錯(cuò)誤的。對此,林毅夫團(tuán)隊(duì)反駁指出,經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本質(zhì)是技術(shù)不斷創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)不斷升級,以及決定交易費(fèi)用的硬的基礎(chǔ)設(shè)施和軟的制度環(huán)境不斷完善的結(jié)構(gòu)變遷的過程,在此過程中需要“有效市場”與“有為政府”兩只手同時(shí)硬,包括吉林在內(nèi)的東北地區(qū)也不例外。

在林毅夫看來,如果一個(gè)經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)符合比較優(yōu)勢,在軟硬基礎(chǔ)設(shè)施合適的情況下,會有最大競爭優(yōu)勢,會創(chuàng)造最大的剩余和資本的積累。但是,如果軟硬基礎(chǔ)設(shè)施還不完善,交易成本太高,無法成為競爭優(yōu)勢,政府就應(yīng)該在外部性補(bǔ)償和軟硬基礎(chǔ)設(shè)施的完善上發(fā)揮積極有為的因勢利導(dǎo)的作用,使具有“潛在比較優(yōu)勢”的產(chǎn)業(yè)變?yōu)樾碌木哂小案偁巸?yōu)勢”的產(chǎn)業(yè)。

以發(fā)展輕工業(yè)為例,輕工業(yè)要成為吉林在國內(nèi)國際市場的競爭優(yōu)勢,必須根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要解決基礎(chǔ)設(shè)施、電力供應(yīng)、技術(shù)培訓(xùn)、融資和上下游供應(yīng)鏈的瓶頸問題,以形成具有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)集群,而這里牽涉許多需要政府協(xié)調(diào)企業(yè)或是政府直接提供才能解決的問題。

事實(shí)上,吉林省已經(jīng)有不少地方一方面通過對失去比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的過渡性保護(hù)補(bǔ)貼以維持穩(wěn)定,一方面因勢利導(dǎo)發(fā)展符合潛在比較優(yōu)勢的新產(chǎn)業(yè)取得經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展,并為徹底解決失掉比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的問題創(chuàng)造了條件。

例如,吉林省通化市依靠產(chǎn)業(yè)投資回報(bào)率高以及軟硬基礎(chǔ)設(shè)施條件的改善,著力打破人們“投資不過山海關(guān)”的刻板印象。2016年,通化市實(shí)際引進(jìn)外省資金930.9億元,同比增長12.1%。

當(dāng)然,主張政府的積極作為,并非就是鼓勵(lì)“亂作為”,更不是搞計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。林毅夫團(tuán)隊(duì)針對相關(guān)質(zhì)疑和批評指出,新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本主張是“有效市場”和“有為政府”的有機(jī)結(jié)合,主張的產(chǎn)業(yè)政策是政府發(fā)揮因勢利導(dǎo)的作用,來幫助進(jìn)入具有潛在比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的企業(yè)家解決自身解決不了的硬的基礎(chǔ)設(shè)施和軟的制度安排的完善,反對需要政府扭曲市場、提供保護(hù)補(bǔ)貼來扶持違反比較優(yōu)勢的目標(biāo)產(chǎn)業(yè)的做法。