我國政府一直致力于發展現代農業，推進農業現代化，但與預期尚有距離。其中一個重要原因就是當前農村的土地承包方式，使得土地零散化、碎片化，直接制約了現代農業的產業規模化、生產機械化、產品標準化，成為實現農業現代化一大瓶頸，必須努力破解。

專家預測，到2030年，我國城鎮化率接近70%，將有2.3億人從農村轉移到城鎮。在這種情況下，一方面要穩定農村聯產承包的格局，進一步明晰農村土地產權，防止農業發生動蕩；另一方面又不能用小農經濟的思維來指導現代農業，應適當調整農村土地政策，促進土地流轉，保障農民增加種地收入。

隨著近年來城鎮化的強力推進，人們越來越清楚地認識到一個淺顯的道理：進城農民絕不可能帶走農村的承包土地，他們需要的是記住這份鄉愁，希望落戶城鎮能夠為他們提供較好的就業機會和生活條件；而留村的農民也在現代潮流的激蕩下，絕不會滿足于在自己的“一畝三分地”上，“面朝黃土背朝天”，過著祖祖輩輩那種單調貧窮的農耕生活。一個農村農業的變革時代，將在這種大背景下橫空出世，農業現代化因之應運而生。

做好新形勢下的農村土地流轉工作，以更好地適應當前城鄉一體化和農業現代化的發展需要，許多工作已經擺在各級政府的面前，唯有擔當，廣接地氣，才能探求好的方案。按照公正法治的原則，結合一些地方的實踐經驗，可從以下幾方面著手。

由“法律規定”到“《條例》規范”。我國的土地管理法做出了土地承包使用權利的規定，“使用土地的單位和個人，有保護、管理和合理利用土地的義務”，土地承包法和物權法則明確了耕地的承包期為三十年。然而，當承包人在無法履行土地承包使用的權利和義務時，現實中卻缺乏必要的土地流轉相關規定。因此，有必要修訂完善土地管理法等法律條款，盡快制定出臺《土地流轉條例》，運用法律的手段，規范農村的土地流轉行為，防止土地承包而不使用的情況發生。

由“三權分離”到“四權明晰”。為了有效推進土地的流轉和使用，應在所有權、承包權、經營權“三權”劃分的基礎上，進一步細化成“四權”：所有權、承包權、經營權、使用權，確立土地產權的主體及其權利范圍、責任和義務。成立類似于“土地銀行”的農村集體經濟中介組織，專事經營承包后需要流轉的分散土地的集中使用，明晰土地承包后的經營使用權以及各方的利益分配，實現土地產權由國家、集體到個人的層級讓渡。通過在嚴格程序條件下的“大穩定、小調整”，保持我國土地政策的連續性，并體現在土地承包使用問題上的公平公正。

由“單向流轉”到“雙向調節”。當下的土地流轉，主要是承包戶的分散土地向大戶流轉，即小塊地流向大農場，這是社會的一種進步。但是還應考慮到，城鎮化的基礎需要一定時間的培育和穩固，在這個時期內，受某些不可預測因素的影響，部分進城農民在特殊情況下仍有返回農村的可能。故而，既要讓更多的農民從土地中解放出來，心無旁騖進城就業，不被農村土地所固化，又要未雨綢繆，“防患于未然”，積極防范進城農民的失業風險，規避返鄉農民的用地矛盾。因此，建議建立土地使用權可由大戶向承包者逆向流轉的機制，讓進城農民吃下一顆定心丸。

由“權利主體”到“責任主體”。土地產權不能虛化，權利主體也是責任主體，承包、經營和使用土地權利應擔負相應的責任和義務。如果承包戶只領補貼不種糧食，對種糧戶而言就是極大的不平等。因此，在修改土地承包法中，不僅要規定土地在承包期限內必須正常使用，還要對承包地撂荒和擅自改變土地用途等問題，提出嚴格的防范措施和懲戒辦法，切實加強監督，追究法律責任。通過法律的調節方式，維護社會的公平正義，促進土地的有效流轉。

（作者系江西省政協副主席、民盟江西省主委、江西省社會主義學院院長）