作者：復旦大學環境科學與工程系教授，中國環境科學學會環境規劃專業委員會副主任委員 包存寬

規劃是從理念到行動、從理論到實踐的政策載體與橋梁，將理念“轉譯”成行為規范，引導、約束各類主體的社會經濟活動。實現高質量發展，需要從理念到行動、從過程到結果全過程對傳統發展模式進行生態化改造。規劃是發展的龍頭。作為理念的生態文明，須以“發展規劃為統領，空間規劃為基礎，專項規劃、區域規劃為支撐的規劃體系”為政策載體落實實施；作為道路或模式的生態文明——“生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展之路”“以生態優先、綠色發展為導向的高質量發展新路子”“人與自然和諧的現代化”，同樣需要以規劃引導和管理“增長”。

一直以來，我國的規劃幾乎無一例外都是擴張型規劃，“有條件上、沒有條件也要上”“跨越式增長”甚至長期成為相關規劃的主題詞。不僅資源類規劃開發色彩遠重于保護色彩，而且環境與生態保護規劃也讓位于社會經濟和城鎮發展規劃。作為發展中國家，擴張型規劃存在一定的合理性，但長期以來過于重視增長、忽視資源環境生態制約導致當前發展不均衡不充分、發展質量低下、資源環境生態約束趨緊等問題，甚至削弱了規劃實施的正面效果。因此，需要從規劃及規劃制度體制機制的問題入手，這正是當前規劃體制改革所要解決的。

黨中央國務院2018年11月以來陸續發布了《統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》和《中共中央、國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》。這兩個《意見》理順了規劃關系，建立了由統領性的發展規劃、基礎性的空間規劃、支撐性的專項規劃和區域規劃以及省市縣各級規劃共同組成的一個規劃體系。

發展規劃闡明國家戰略意圖，比如2035年基本實現現代化的目標、美麗中國目標，是社會經濟發展的藍圖，明確未來規劃期間內的政府工作重點，引導規范市場行為。發展規劃處于規劃體系中的最上位，是其他規劃的總遵循。空間規劃以空間治理和空間結構優化為主要內容，是實施國土空間用途管制和生態保護修復的重要依據，具有底線、紅線的基礎性作用。專項規劃是指導特定領域發展、布局重大工程項目、合理配置公共資源、引導社會資本投向、制定相關政策的重要依據。

環境規劃是為實現經濟社會發展與環境保護相協調的目標，約束人們生產生活行為，是對人類活動進行時間與空間上合理安排。黨的十九大報告中提出我國社會主要矛盾發生變化，人民需求從“物質文化”演進為“美好生活需求”。環境規劃被賦予新的使命與擔當，著眼于化解主要矛盾、滿足新時代的新要求。

環境規劃的本質范疇

無論作為學術術語或概念范疇的環境規劃，還是在實踐層面和政策話語里的環境保護規劃，包含兩層含義：一是規劃的工作對象是“環境”；二是“為了環境”而對“人類活動”的時間與空間進行安排。

作為規劃的工作對象，根據《環境保護法》，“環境”通常是指影響人類社會生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素總體，更多還是從物質性和自然要素進行界定，而忽視了“環境”的非物質性和社會要素，如人與自然和諧共生、經濟發展與環境保護的關系等。

“為了環境”而規劃，范疇則廣泛得多，包括通常意義上的環境規劃，還包括生態環境部門（領域）以外的其他生態環境規劃，如森林、水利、土地的規劃，甚至還包括可能會對環境產生重大影響的規劃，如新城新區、產業發展、交通運輸、礦產資源開發等規劃。

環境規劃的基本特征

根據Edward Soja提出的“存在的三元辨證” 概念，無論規劃要實現的環境目標，還是規劃要著力解決的環境問題，都具有時間性、空間性和復雜性的特征。

所謂時間性，主要指我國當前面臨資源環境與生態問題的時代特征或特定階段性，環境問題的自然規律或周期性，環境政策的行政周期、企業環境行為的商業周期等。

所謂空間性，是指依據環境問題的影響范圍或環境問題的普遍性程度，分為地方性、區域性、全國性甚至全球性環境問題或環境影響，以及環境要素的流動性和環境外部性及因此導致的環境治理的事權或職責范圍，與環境影響范圍或環境質量改善范圍的不匹配等空間特征。

所謂復雜性，是指環境規劃應著重協調人與自然的關系、發展與保護的關系、資源環境生態的關系，這些關系都是極其復雜且不確定的。當然，這些關系也須在時間、空間上進行充分協調與合理安排。

新時代，環境規劃應基于生態文明要求，在時間上協調眼前利益與長遠利益之間的關系，平衡好當代人發展實效與后代人發展機會之間的關系。

在空間上，做好不同環境功能區的劃定及其關系協調，以及環境功能區劃等與主體功能區劃、四區五線等其他相關空間管制的協調，實現國土空間格局優化。

在復雜性上，一方面，環境規劃須關注環境問題的社會影響（社會穩定風險、鄰避沖突）、公眾對環境問題的認知與感受；另一方面，須協調好環境規劃與其他相關領域規劃尤其是經濟社會發展類規劃之間的關系。

在強調生態優先、綠色發展的今天，“為了環境”而規劃的環境規劃，應作為社會經濟發展類規劃的基礎性規劃而非專項規劃，環境規劃所確定的目標、原則與要求應為社會經濟發展類規劃提供編制與決策的依據。

重新確定環境規劃的主要功能、核心要素和保障機制

在規劃目標上，既要貫徹總體國家安全觀，堅守生態環境安全底線和問題導向，又需要滿足人民群眾對優美環境的需求，對環境質量持續改善的需求，對更好的生態產品與服務的需求。

在環境規劃的“空間、總量、準入”核心要素上，通過空間管制，協調及優化生態空間、生活空間和生產空間，構建有利于環境保護的國土空間開發格局；通過總量管控，設定區域（流域）及重點行業污染物排放總量上限，直至控制能源資源消耗總量甚至重污染行業產能的總量控制，從產能規模、能源與資源消耗、污染物排放總量3個層次推進區域（流域）環境質量改善。通過環境準入，設定區域（流域）產業發展的環境準入條件，推動產業轉型升級和促進綠色發展。整體而言，空間管制、總量管控和環境準入是解決結構性、根源性、全局性資源環境與生態問題的途徑與政策工具，對于全面改善環境質量意義重大。通過環境規劃確定的空間管制、總量管控和環境準入及相關要求，應作為其他規劃編制的依據或應遵從的前提條件。

在環境規劃的保障機制上，加強環境規劃的“預警+保障”機制建設。一方面，識別、預警及時應對各類突發事件，避免全局性、系統性和不可逆的生態環境風險，確保生態安全底線。

另一方面，從以下4方面推進環境治理體系現代化建設：制度體系上，始終堅持節約資源和保護環境的基本國策，完善生態環境管理制度系統；管理體系上，設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構，統籌山水林田湖草系統治理；監督體系上，構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系，堅決制止和懲處破壞生態環境行為；宣傳體系上，加大宣傳力度，普及環保知識，推進社區和公眾參與；協調制度間的相互作用，形成制度合力，建立完善持續改善環境的長效機制；通過“為了環境的規劃”，建立公眾—企業—政府之間、中央與地方之間、生態環境與其他相關部門之間、不同地區之間的對話、協作的機制。