作者:國家發展改革委對外經濟研究所所長 葉輔靖

改革開放四十年來,我國翻天覆地偉大變化的諸多影響因子中,開放這個變量居功至偉。下一步我國要進一步擴大開放,就應高度重視、全面梳理、不斷革新邊境內措施,以此帶動全國各領域進一步開放,尤其是金融進一步開放和風險防范以及“一帶一路”建設的行穩致遠。

改革開放四十年來,我國翻天覆地偉大變化的諸多影響因子中,開放這個變量居功至偉。所以,習近平主席說,中國開放的大門只會越開越大。這是符合中國人民根本利益的英明宣示。下一步我國要進一步擴大開放,就應高度重視、全面梳理、不斷革新邊境內措施,以此帶動全國各領域進一步開放,尤其是金融進一步開放和風險防范以及“一帶一路”建設的行穩致遠。

有針對性地革新邊境內措施

影響我國下一步開放水平和質量的主要因素,除了市場準入問題外,更重要的是邊境內措施問題。當前,全球開放的主攻方向,已經由關稅、股比限制等準入的“邊境”領域逐漸轉向產業政策、知識產權政策、環境政策、投資政策等“邊境后”領域。從TTIP、TTP、美韓FTA、日本—歐盟FTA和CPTPP的談判內容看,“邊境后”政策的內容均超過了“邊境”政策。

在這次中美貿易摩擦中,美國(還有歐洲)的抱怨、指責和攻擊,除了指向股比等準入措施外,大量的是涉及邊境內措施,包括產業政策、知識產權、投資政策、國有企業、競爭法規、海關及貿易政策、政府采購等橫向政策,更包括農業、汽車制造業、民用航空、金融、教育、醫療衛生、信息和通信技術等具體行業政策和區域政策,特別是制造強國、知識產權、自主創新、網絡安全、信息安全政策和數字貿易壁壘問題。他們認為,正是由于這些邊境內措施的存在導致許多開放承諾落不了地,形成了事實上的非國民待遇。如在醫療領域,雖然我國允許設立中外合資醫院,但衛生部門對于醫院評級和醫生職級晉升的管理體制未能和國際規則有效兼容,導致中外合資醫院在評級、參與醫保、醫生晉級等方面和傳統三甲醫院的待遇存在很大差別。再如,我國雖然已經對于大多數外資項目建設實施了備案制管理,但由于在我國現行體制下,項目正式開工必須預先取得環境安全許可、消防安全許可等多項前置許可,而大多數發達經濟體將這些許可置于事中事后環節,這種制度差異導致外資企業仍然認為現行的備案制管理“名不副實”。又如,在知識產權保護方面,我國法律體系對被侵權人遭受的實際損失的衡量范圍要遠小于歐美發達國家,且并未實施可能導致巨額罰金的懲罰性賠償制度,導致我國知識產權侵權所可能付出的代價遠低于歐美發達國家。

對上述情況,應該怎么看、怎么對待?第一,這些問題不是我國所獨有,在歐美各國都或多或少存在,不然的話,他們每年都互相列舉對方那么多的貿易投資障礙,而且,既然那么開放,沒有多少準入限制,為什么他們彼此在對方的市場份額并不高?第二,在許多情況下,這些邊境內措施并非專門針對外部投資者的,我國國內企業面臨同樣的問題,嚴格來說,并非外國企業的非國民待遇,而是國民待遇,只不過是不利方面的國民待遇而已。第三,既然許多是中外企業面臨的共同問題,除了極少數需要作為安全措施隱性壁壘加以保留外,大部分就應進行梳理分析,看哪些符合國情仍然行之有效,哪些科學性差,效果不好,需要進行革新,需要學習別國的先進做法,使之現代化。對于另外一些政策則需展開深入辯論以形成共識,例如,加入全球價值鏈,在價值鏈內實現升級的政策,還有未來中國需不需要產業政策,需要什么樣的產業政策等。這實際上是以改革促開放。

特別是,對符合全球化的大趨勢,對我有利,能夠有效提高市場運行效率,維護市場公平,應積極接軌。條件成熟的,直接在全國實行,不成熟的,應當以自貿試驗區自由貿易港為主要平臺,先試點,后推廣。

在此建議:第一,在產業政策方面,在追趕性領域,可以規定技術路徑,但在未知領域,不要規定技術路徑,而只規定目標和質量、安全和環保標準。政府應更多從需求側進行支持,更多向基礎領域傾斜,適當將外資企業納入其中。更加注重支持行為的精細化。第二,在合規、競爭政策、知識產權、投資政策、海關通關、政府采購、標準等領域以及民用航空、信息通信技術、醫療醫藥行業,要更多借鑒發達國家相關做法的合理元素,增強我國相關政策的科學性、有效性、公平性或便利性。第三,在金融保險領域,除了落實宣布的各項開放承諾外,逐步減少影響外資金融機構非有機增長和有機增長的各種限制因素。第四,減少項目建設在安全、環保等領域的前置許可,代以嚴厲的事中事后監管。第五,在醫療、教育、文化、建筑設計、工業設計等專業服務領域,加強和國際通行規則的互認。在咨詢、廣告、會計、工業設計等高端商業服務方面實施多套規則并行和互認制度,即同時實行國內規則和歐美發達國家通行規則。第六,在我國具有優勢的跨境電子商務、移動支付等新型業務領域,爭取將國內規則上升為國際通行規則。