習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中對全面深化改革作出了全面部署,其中一項重要任務(wù)是,全面實施市場準(zhǔn)入負面清單制度。這是一項牽一發(fā)動全身的重要改革,涉及經(jīng)濟體制改革和行政體制改革,需要緊緊圍繞處理好政府和市場關(guān)系這一核心問題,按照市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的要求,抓住“放管服”改革這一“牛鼻子”,持續(xù)推進政府職能轉(zhuǎn)變和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

市場準(zhǔn)入管理制度是政府與市場關(guān)系的集中體現(xiàn),黨中央對實行市場準(zhǔn)入負面清單制度高度重視。黨的十八屆三中全會明確提出:“實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度,在制定負面清單基礎(chǔ)上,各類市場主體可依法平等進入清單之外領(lǐng)域。”要求改革市場準(zhǔn)入制度,制定市場準(zhǔn)入負面清單。國務(wù)院以清單方式明確列出禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等,清單以外的,各類市場主體皆可依法平等進入。

一、 市場準(zhǔn)入負面清單制度的主要內(nèi)容及特征

市場準(zhǔn)入負面清單制度是指國務(wù)院以清單方式明確列出在我國境內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等,各級政府依法采取相應(yīng)管理措施的一系列制度安排。

市場準(zhǔn)入負面清單包括禁止準(zhǔn)入類和限制準(zhǔn)入類,適用于各類市場主體基于自愿的初始投資、擴大投資、并購?fù)顿Y等投資經(jīng)營行為及其他市場進入行為。對禁止準(zhǔn)入事項,市場主體不得進入,行政機關(guān)不予審批、核準(zhǔn),不得辦理有關(guān)手續(xù);對限制準(zhǔn)入事項,由市場主體提出申請,行政機關(guān)依法依規(guī)作出是否予以準(zhǔn)入的決定,或由市場主體依照政府規(guī)定的準(zhǔn)入條件和準(zhǔn)入方式合規(guī)進入;對市場準(zhǔn)入負面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等,各類市場主體皆可依法平等進入。實行市場準(zhǔn)入負面清單制度,標(biāo)志著我國市場準(zhǔn)入管理從以正面清單為主向以負面清單為主的全面轉(zhuǎn)型,打破各種形式的不合理限制和隱性壁壘,實現(xiàn)“海闊憑魚躍,天高任鳥飛”,從而真正將“剩余決定權(quán)”賦予市場主體,體現(xiàn)出管理理念和管理方式的重大轉(zhuǎn)變。

一是從“有罪假定”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盁o罪假定”。對于一般性行業(yè)采用“無罪假定”,避免了事前對行為主體的預(yù)判和嚴(yán)苛的行政審批,給予市場主體充足的自主權(quán)和準(zhǔn)入機會,采用開放度更高、包容性更強的管理模式。

二是從“分割市場”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖y(tǒng)一市場”。要經(jīng)過匯總、審查,形成統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負面清單,由國務(wù)院統(tǒng)一制定發(fā)布,實現(xiàn)一個清單全覆蓋。未經(jīng)國務(wù)院授權(quán),各地區(qū)各部門不得自行發(fā)布市場準(zhǔn)入負面清單,不得擅自增減市場準(zhǔn)入負面清單條目。

三是從“區(qū)別對待”轉(zhuǎn)變?yōu)椤捌降葘Υ薄Ｊ袌鰷?zhǔn)入負面清單是適用于境內(nèi)外各類市場主體的一致性管理措施,無論是國企還是民企,無論是內(nèi)資還是外資,無論規(guī)模大小,均“權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等”,享有同等市場準(zhǔn)入條件。

四是從“重事前審批”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹訌娛轮惺潞蟊O(jiān)管”。實行市場準(zhǔn)入負面清單制度,意味著將監(jiān)管關(guān)口后移,由事前審批更多地轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管,通過動態(tài)的、全流程的風(fēng)險監(jiān)測與管理,切實把該管的事管好,使市場既充滿活力又規(guī)范有序。

二、 實行市場準(zhǔn)入負面清單制度的重大意義

負面清單最早是國際上針對外商投資準(zhǔn)入的一種管理模式,將負面清單的概念引入到國內(nèi)經(jīng)濟治理,實行市場準(zhǔn)入負面清單制度,是國家治理體系和治理能力的一大進步,充分體現(xiàn)了黨中央的決心、信心和勇氣,具有非常重大的意義。

這是發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的重要基礎(chǔ)。近年來,我國很多新興業(yè)態(tài)如網(wǎng)約車、共享單車等都不是政府規(guī)劃出來的,都不在原先的“正面清單”中。通過實行市場準(zhǔn)入負面清單制度,有利于激發(fā)各類市場主體特別是非公有制經(jīng)濟的活力,這將為發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用提供更大空間,為培育華為、阿里、騰訊等具有世界競爭力的一流企業(yè)提供良好制度環(huán)境。

這是更好發(fā)揮政府作用的內(nèi)在要求。更好發(fā)揮政府作用是社會主義市場經(jīng)濟的應(yīng)有之義,目的是實現(xiàn)市場這只“看不見的手”與政府這只“看得見的手”之間的合理分工和協(xié)調(diào)發(fā)揮作用。通過實行市場準(zhǔn)入負面清單制度,有利于明確政府發(fā)揮作用的職責(zé)邊界,不斷提高行政管理的效率和效能,推進市場監(jiān)管制度化、規(guī)范化、程序化。與此同時,實行市場準(zhǔn)入負面清單制度,也有利于強化政府在戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實施方面的功能,發(fā)揮政府在維護市場秩序、提供公共服務(wù)、促進就業(yè)、穩(wěn)定經(jīng)濟增長方面的作用,讓改革發(fā)展的成果惠及最廣大人民。

這是構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制的必要措施。實行市場準(zhǔn)入負面清單和外商投資負面清單制度,有利于加快建立與國際通行規(guī)則接軌的現(xiàn)代市場體系,有利于營造國際化法治化便利化的營商環(huán)境,促進國際國內(nèi)要素有序自由流動,更好利用兩個市場兩種資源,促進資源高效配置,境內(nèi)境外市場深度融合,不斷提升我國經(jīng)濟的國際競爭力。

三、 實施市場準(zhǔn)入負面清單制度的成效與不足

實行市場準(zhǔn)入負面清單制度是一項系統(tǒng)性工程。按中央統(tǒng)一部署要求,從2015年12月1日至2017年12月31日,在部分地區(qū)試行市場準(zhǔn)入負面清單制度,積累經(jīng)驗、逐步完善,探索形成全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負面清單及相應(yīng)的體制機制,從2018年起正式實行全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負面清單制度。同時明確,負面清單主要包括市場準(zhǔn)入負面清單和外商投資負面清單。

為落實中央要求,國家發(fā)展改革委、商務(wù)部會同有關(guān)部門匯總、審查形成了《市場準(zhǔn)入負面清單草案(試點版)》(發(fā)改經(jīng)體〔2016〕442號,以下簡稱《草案》),報經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意,于2016年3月印發(fā)執(zhí)行。《草案》明確列出了在我國境內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等,共328項。其中,禁止準(zhǔn)入類96項,包含762個細項;限制準(zhǔn)入類232項,包含867個細項。

為有序推進改革,考慮到上海、天津、廣東、福建4個自貿(mào)試驗區(qū)首先實施了外商投資負面清單制度,在實施市場準(zhǔn)入負面清單方面具備一定條件,也為了使市場準(zhǔn)入負面清單與自貿(mào)試驗區(qū)外商投資負面清單兩者一起構(gòu)成完整的市場準(zhǔn)入管理體系,《草案》明確在上海市、天津市、廣東省、福建省4個自貿(mào)試驗區(qū)所在省級行政區(qū)率先開展市場準(zhǔn)入負面清單制度改革試點,以探索路徑、積累經(jīng)驗、形成示范。對4個自貿(mào)試驗區(qū)的外商投資企業(yè)來講,既要按照國民待遇原則,遵守市場準(zhǔn)入負面清單,也要遵守自貿(mào)試驗區(qū)外商投資負面清單,并接受我國依法進行的安全審查。

從實施情況看,在負面清單改革中政府審批邊界逐步縮小,市場配置資源的作用不斷擴大,取得了可喜的成績。自貿(mào)試驗區(qū)外商投資負面清單已由2013年的190項減少至2017年的95項,總量減少了50%,減少最多的是制造業(yè),從2013年的63項減少至14項。我國吸引外資的能力不斷增強,上海、天津、廣東和福建4個自貿(mào)試驗區(qū)2016年全年實際吸收外資達879.6億元人民幣,同比增長81.3%,以十萬分之五的國土面積吸引了全國十分之一的外商投資。截至2017年4月,上海自貿(mào)試驗區(qū)累積設(shè)立外資企業(yè)8734家,吸收合同外資6880億元人民幣。天津、廣東、福建3個自貿(mào)試驗區(qū)設(shè)立外資企業(yè)12712家,吸收合同外資11357億元人民幣。

也要清醒地認(rèn)識到,市場準(zhǔn)入負面清單制度是一個新生事物,國內(nèi)沒有實踐基礎(chǔ),國外也沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗,實踐中不可避免存在一些不足之處。例如,《草案》的內(nèi)容存在項目和管理主體過多、程序復(fù)雜、界限不清等問題。在具體執(zhí)行中,仍存在市場準(zhǔn)入管理透明度偏低、隱性準(zhǔn)入門檻過高、管理體系復(fù)雜、地方和行業(yè)保護主義壁壘等問題,與建立統(tǒng)一開放、公開透明、競爭有序的市場準(zhǔn)入負面清單體系目標(biāo)仍存在差距。

四、 全面實施市場準(zhǔn)入負面清單制度的重點工作

黨的十九大為如何更好地實行市場準(zhǔn)入負面清單制度指明了方向,也提出了更高的要求。為此,我們要堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向,按照推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和“放管服”改革的要求,在總結(jié)前期試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,不斷完善相關(guān)制度,確保從2018年起正式實行全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負面清單制度。

(一)不斷完善市場準(zhǔn)入負面清單。市場準(zhǔn)入負面清單的編制完善是一項長期工作,是依據(jù)市場發(fā)展情況不斷調(diào)整的動態(tài)過程。一方面,要正確把握市場準(zhǔn)入負面清單的制定原則,主要是:堅持法定原則,定期對清單事項進行合法性審核,清理已不符合法律法規(guī)規(guī)定的事項;堅持必要原則,清單事項應(yīng)盡量簡化,不能照搬現(xiàn)有行政審批事項使清單流于形式;堅持漸進原則,對新技術(shù)、新業(yè)態(tài)留下包容空間,不急于納入清單管理。另一方面,要規(guī)范制定程序,地方政府可根據(jù)自身差異提出調(diào)整清單的建議,但不得擅自調(diào)整,同時要保障公眾參與權(quán)與知情權(quán),保證清單制定過程的科學(xué)化和民主化。

(二)落實市場準(zhǔn)入負面清單制度的配套制度。市場準(zhǔn)入負面清單的實施需要多項配套措施的保障:在審批體制方面,要規(guī)范各級政府及有關(guān)部門審批權(quán)責(zé)和標(biāo)準(zhǔn),實現(xiàn)審批流程優(yōu)化、程序規(guī)范、公開透明、權(quán)責(zé)清晰;在監(jiān)管機制方面,要轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念、創(chuàng)新監(jiān)管方式、提升監(jiān)管效能;在社會信用體系和激勵懲戒機制方面,要健全社會信用體系,完善企業(yè)信用信息公示系統(tǒng),對守信主體給予褒獎激勵、對失信主體采取限制措施、對嚴(yán)重違法失信主體實行市場禁入。此外,要根據(jù)維護國家安全的需要,抓緊完善規(guī)范嚴(yán)格的外商投資安全審查制度,明確規(guī)定審查要素、審查程序和可采取的措施等,對涉及國家安全的外商投資,要依法進行安全審查。

(三)加強事中事后監(jiān)管。政府要把更多監(jiān)管資源投向加強對市場主體投資經(jīng)營行為的事中事后監(jiān)管。針對審批事項取消后可能出現(xiàn)的風(fēng)險,要逐項制定事中事后監(jiān)管措施或替代方法,明確監(jiān)管內(nèi)容、方法和手段,建立統(tǒng)一高效的監(jiān)管數(shù)據(jù)采集、監(jiān)測、分析和預(yù)警體系,為防范市場風(fēng)險和提高監(jiān)管效率提供有效保障。

(四)做好實行市場準(zhǔn)入負面清單制度與法律、法規(guī)的銜接,清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。要做好市場準(zhǔn)入負面清單與《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》、《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》、《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》等有關(guān)規(guī)定的銜接,對未納入市場準(zhǔn)入負面清單的事項要及時廢止或修改設(shè)定依據(jù)。同時,要加快與市場準(zhǔn)入負面清單制度相適應(yīng)的立法工作,確保市場準(zhǔn)入管理措施職權(quán)法定、事中事后監(jiān)管有法可依。(作者:易綱)