進入21世紀以來,中國等新興經濟體經濟增速持續高于全球平均水平,成為引領全球經濟發展的重要動力,促使世界經濟格局加速調整,客觀上要求新興經濟體在全球治理中發揮更重要的作用,同時也揭示發達國家主導的當代全球經濟治理體系面臨著效率與代表性的巨大挑戰。根據提出金磚概念的高盛集團前首席經濟學家奧尼爾的最新預測,金磚國家在2035年有望超過七國集團的經濟總量,不久的將來,世界經濟格局將出現自二戰以來的巨大改變,傳統發達大國對全球影響力不斷下降的態勢難以逆轉,當代全球經濟治理不適應經濟發展的問題日益突出,如何推動全球經濟治理體系變革優化,成為當代世界經濟發展的重大課題。

當代全球經濟治理的五大問題

二戰時期,美國主導44個國家的經濟特使在新罕布什爾州的布雷頓森林召開專題會議商討戰后體系,會議通過了《聯合國家貨幣金融會議最后議定書》及《國際復興開發銀行協定條款》、《國際貨幣基金組織協定條款》兩個附件,確定了美元主導的國際貨幣體系,形成了美國主導的世界銀行、國際貨幣基金組織、關貿總協定為三大支柱的布雷頓森林體系,為戰后世界經濟發展創造了穩定的環境,推動了全球經濟在戰后的較快增長。20世紀60年代以來,美元危機及全球經濟滯漲等事件,倒逼全球經濟治理體系改革,七國集團演變成為全球治理的重要平臺,關貿總協定在1995年轉變為世界貿易組織,在此背景下,全球經濟迎來了幾十年的穩定較快增長。然而,本次金融危機以來,全球經濟出現了減速分化的新常態,世界各國加強協調溝通的問題突出,反全球化等現象揭示了全球經濟治理的內在挑戰。

一是治理機制上,缺乏高效的全球治理平臺。金融危機之前,西方七國集團(G7)是全球經濟治理的重要平臺。從20世紀70年代以來,G7經濟總量占全球比重較長時期保持在60%以上,甚至曾經一度達到70%以上,七國集團在全球經濟治理中既有代表性,又有較高的效率。然而,金融危機以來,中國等新興經濟體在全球經濟中的比重逆勢上升,G7經濟總量占全球比重下降至50%左右,不包括新興經濟體的七國集團治理平臺面臨著代表性不足的巨大挑戰,全球事務尤其是金融危機的應對需要治理機制的創新,為此,二十國集團(G20)取代G7成為金融危機以來新的治理平臺。G20在應對金融危機問題上倡導大規模的財政貨幣刺激政策,促使全球經濟較快進入復蘇增長通道。然而,危機以來伴隨全球經濟減速分化,G20相關經濟體政策也出現分化,宏觀協調難度加大,部分國家宏觀政策負向溢出效應的問題突出,揭示了全球治理平臺亟待完善的事實。

二是治理理念上,缺乏引領全球開放合作的新思維。2016年6月英國舉行脫歐公投,選民選擇了脫歐的選項,2017年3月29日英國首相正式向歐盟提交脫歐申請,如果談判順利,2019年3月29日之前英國就將正式脫離歐盟。英國脫歐意味著英國與歐盟的分家,也意味著歐盟一體化的倒退。歐盟作為全球一體化的典范,英國脫歐預示全球一體化受到了挑戰。未來如果英國脫歐以后經濟仍然保持穩定的發展,那么歐盟的其他成員國可能也會效仿英國訴諸于脫歐的舉措,歐盟乃至全球化進程都可能受到影響。對此,當前全球經濟治理理念并沒有同步創新調整,部分世界發達大國還出現貿易保護主義的傾向,美國作為全球治理體系的主導者,不僅沒有提出深化全球化的新思維、新戰略,反而挑起貿易戰的大旗,這些都突出了當前全球經濟治理思維亟待創新的事實。

三是治理模式上,缺乏促進全球平衡發展的制度模式。第二次世界大戰之前,全球失衡的治理問題就備受關注,當時順差國與逆差國之間面臨著非對稱調整的挑戰。著名經濟學家凱恩斯指出,全球失衡的調整壓力通常由逆差國承擔,因為順差國可以持續積累外部盈余,而逆差國難以持續平衡逆差引發的赤字融資問題。在此背景下,凱恩斯提出要改革全球經濟治理體系,推動全球失衡的對稱調整,然而,當時美國是世界上最強大的國家,也是主要的順差國,美國并不同意自身也承擔調整責任。因而在二戰后美國所倡導的全球治理體系中,并沒有考慮解決全球失衡的可持續方案,而是通過國際貨幣基金組織等機構對逆差國提供赤字融資等方式進行調節,但這種方式并沒有根本上解決失衡的問題,而僅僅是維持了失衡的格局。2008年美國金融危機直接原因在于金融創新過度,深層次原因是美國巨額逆差的不可持續,揭示了解決外部失衡問題的緊迫性,也體現了促進全球平衡發展的制度模式亟待構建的事實。

四是治理目標上,缺乏對人類發展愿景的考量。當代的全球經濟治理雖然形成了一套保障全球經濟運行的體系,但并沒有從動態角度確立未來全球經濟治理的愿景目標。全球經濟治理如何根據發展階段而不斷完善的問題,全球經濟治理將推動人類社會實現什么目標的問題,等等,這些都較少在當代全球經濟治理體系中得到充分的考慮。21世紀以來,WTO談判停滯不前,有些國家之間的經貿摩擦不是通過協調加以解決,而是訴諸于貿易保護主義,有些國家還舉起反全球化的大旗,世界各國缺乏一致的愿景,重視短期而不重視長期的問題突出,全球經濟治理亟待考慮如何協調各國發展戰略的問題,需要樹立人類發展的共同愿景以增大各國之間的合作意愿,全球經濟治理難以回避發展愿景的確定。

五是治理保障上,缺乏可持續、穩定高效的治理機制。當前以美元霸權及國際貨幣基金組織、世界銀行集團、世界貿易組織等三大支柱為中心的體系為全球經濟治理提供了重要的保障,雖然全球經濟因此進入了現代較為規范的治理時代,但全球經濟的發展變化暴露了當代治理保障機制的問題。美元為主導的國際貨幣體系面臨著“特里芬難題”的考驗,主權信用貨幣充當國際儲備貨幣面臨著提供全球流動性與保持國際儲備貨幣穩定性之間的矛盾,儲備貨幣發行國貨幣政策溢出效應問題突出。近幾十年來世界各國發生的各種危機并沒有減少,國際貨幣基金組織等防范系統性危機的預警機制沒能高效運作,世界銀行集團等國際開發性金融機構無法滿足世界各國大量項目的巨大融資需求,世界貿易組織也難以高效保障世界各國公平公正的開展經貿合作。由此可見,全球經濟治理亟待構建高效的保障機制。

合作共贏的中國方案

在全球經濟治理體系亟待變革調整的關鍵時期,中國因素正在持續放大,特別是金融危機以來中國對全球經濟增長貢獻逆勢上升,2008至2016年中國對全球經濟增量貢獻達到了50%左右,成為超越美國引領全球經濟增長的主要動力,世界格局加速調整具有越來越顯著的中國元素。盡管金融危機以來中國經濟增速有所放緩,但依然位居世界主要國家前列,中國經濟體量預計在2025年左右超過美國。中國的持續較快追趕客觀上要求在全球經濟治理中扮演更重要的角色,世界格局的持續調整內在要求中國在全球經濟治理中發揮更大的作用。

順應時代的要求,中國開始越來越重視全球經濟治理問題。近年來習近平總書記不僅多次主持召開專題會議討論區域或者全球經濟治理問題,而且非常重視APEC峰會、金磚國家峰會、“一帶一路”國際合作高峰論壇及G20峰會等區域或者全球治理機制,多次在中國主辦區域或者全球治理會議,習近平總書記多次發表重要演講倡導推動全球經濟治理體系改革,中國開始進入參與全球經濟治理的時代。如果說改革開放30多年來中國主要是通過開放改革融入美國二戰以后主導構建的全球經濟治理體系,那么十八大以后中國開放改革的重點開始轉向更加注重參與全球經濟治理。中國由原來的接受規則及體系轉向參與規則制定及體系構建,預示中國改革開放正式進入下半場。

針對當前全球經濟治理暴露出來的問題,中國應該倡導什么樣的方案?雖然社會各界不少專家提出了諸多解決全球問題的各種建議,但這些大多只能稱得上藥方,因為藥方更多的是應對當前的困境,而方案不僅要解決當前的問題,還要著眼長遠的挑戰。結合中國近幾年推動全球經濟治理的實踐看,所謂的方案就是合作共贏的中國方案。合作共贏強調“共商、共建、共享”,外交部部長王毅接受2015年4月20日《學習時報》采訪時對合作共贏內涵進行闡釋,即以合作取代對抗,以共贏取代獨占,不再搞零和博弈和贏者通吃那一套。歷史上發達大國通常是將自身倡導的規則體系強加于人,從這個角度看,合作共贏的治理理念與傳統治理體系具有顯著差異。

合作共贏的中國方案不僅可能成為應對當前全球經濟治理問題的有效手段,而且對于促進全球經濟治理長期健康發展具有重要意義。當前全球治理最緊迫的問題是全球化面臨著逆行的風險,核心原因在于全球發展不平衡,那些自認為在全球化過程中沒有得到好處的國家希望訴諸于反全球化的手段。對此,如果能夠構建合作共贏的全球經濟治理體系,那么世界各國在開放合作中都能得到好處,世界將更加平衡的發展,反對全球化的壓力有望緩解。從治理機制上看,合作共贏強調各種治理機制的對接,通過各機制的互補性解決單個治理平臺的低效率或者代表性問題。從治理理念上看,合作共贏通過強化包容性發展以降低世界各國之間的沖突。從治理模式上看,合作共贏將促進世界各國更加平衡發展。從治理目標上看,合作共贏將推動人類命運共同體的打造,樹立各國的共同愿景。從治理保障上看,合作共贏將通過共商、共建、共享機制的構建促使世界各國之間實現更高效的協調。

中國已經開始運用合作共贏的治理新思維推動國際開放合作的諸多實踐。2013年以來中國主導構建了亞洲基礎設施投資銀行(簡稱:亞投行),當前亞投行已經擁有80個成員,是一個名副其實的多邊開發性金融機構。理論上講,亞投行眾多成員可以共享亞投行的收益及其金融資源,體現了合作共贏的本質特征。此外,近年來中國持續推動國際產能合作,促進中國高鐵、核電等優勢產業與外部的合作,既推動東道國基礎設施等較快發展,也推動了中國相關企業的全球布局,具有合作共贏的重要特征。最值得指出的是,2013年以來中國推動實施“一帶一路”倡議,促進相關國家在能源、經貿、投資、文化等多方面的全方位合作,為深化相關國家開放合作奠定基礎,為未來一體化發展創造了重要的條件。

中國推動全球經濟治理體系變革的六大重點

合作共贏的中國方案為全球經濟治理體系改革提供了重要方向,但改革具有長期、復雜性,并非一朝一夕就能完成,必須根據各個時期的具體情況,穩步推動相關的體制機制變革,結合當前來看,中國推動全球經濟治理體系改革既應考慮現有體系的缺陷,也應考慮未來全球經濟發展的新趨勢。為此,當前應著力考慮六大重點,即國際經濟開放性、國際金融中性、世界發展均衡性、國際投資非歧視性、宏觀政策非外溢性、國際治理平臺代表性,這也是合作共贏的基本要求。

首先,全球經濟治理應堅持國際經濟開放性。逆全球化或者反全球化都不符合全球經濟發展的方向,開放合作是人類社會發展的大勢所趨,倡導開放應成為國際多邊合作的重要原則,積極反對貿易保護主義,反對有悖于開放合作的區域壁壘的設置。重點應加強國際協調,通過“一帶一路”倡議、APEC峰會、G20峰會等區域或者治理平臺,倡導深化開放合作的政策舉措,推動相關國家發展戰略的有效對接,與此同時,針對金融危機以來發達國家開始考慮綠色壁壘、技術壁壘等新動向,結合世界各國對高標準投資貿易規則的重視,推動相關國家進行溝通協調,逐步形成有助于深化開放合作的全球經濟治理新體系。

其次,全球經濟治理應堅持國際金融中性。貨幣金融不僅關系各國經濟發展,也是影響外部環境的重要變量。尤其是國際貨幣發行國貨幣金融政策可能引發貨幣金融資本跨境大規模流動,對國際金融穩定性構成潛在影響,近年來美國等發達大國實施量化寬松等超常規的貨幣金融政策,由此引發的金融波動持續升溫。未來應積極推動國際貨幣金融治理體系變革,提升國際貨幣金融體系穩定性,積極倡導構建貨幣發行國責任與權力對等的體制機制,研究貨幣發行國超常規貨幣政策的應對政策,促進貨幣金融的中性化,避免其對國際金融環境產生較大的負面影響,特別是應該重視當前美國貨幣政策縮表等行動所滋生的負面影響。

第三,全球經濟治理應堅持世界發展均衡性。當今世界越來越多國家實施市場經濟體制改革,效率被至于更加優先的地位,世界經濟在20世紀90年代以來呈現了較快增長。然而,世界經濟發展也帶來了新的問題,那就是世界各國貧富差距擴大的問題沒有改觀,世界經濟的南北差距沒有顯著縮窄的跡象,公平與效率的平衡成為世界發展的重要問題。全球經濟不均衡的發展越發突出,未來應更加注重世界發展的均衡性,讓世界各國人民共享全球化紅利,以此促進世界經濟一體化,提升全球化的福利水平。

第四,全球經濟治理應堅持國際投資非歧視性。投資是未來的生產能力,它是一個國家乃至全球經濟增長的持續的動力,各國應注重國際合作尤其是國際投資合作,但目前尚未形成全球的國際投資秩序,各國對外投資合作有待深化,國際投資秩序應積極倡導國民待遇與負面清單模式。值得指出的是,國際投資非歧視性對我國尤其重要。2016年我國對外投資存量占GDP比重僅9%左右,離世界35%的平均水平還有很大差距,預計未來10到20年中國對外投資將增加3到5萬億美元,中國將成為最大的海外投資大國。在此背景下,應重點考慮近年來中美雙邊投資協定談判,探索形成有利于兩國發展的投資協定,并以此為樣本開展與其他國家的投資談判,營造海外投資非歧視性的環境,促進國際投資合作的深化。

第五,全球經濟治理應堅持宏觀政策非外溢性。缺乏國際協調的宏觀政策產生外溢性是本次金融危機所凸顯的重要的現象,近年來IMF持續對美國、中國、英國、日本及歐元區等五個系統重要性經濟體的宏觀政策負向溢出效應做出了深入的評估,揭示了宏觀政策溢出效應問題的重要性。各國尤其是系統重要性經濟體宏觀政策需要考慮其對其他經濟體的負向溢出效應,全球經濟治理應注重國際協調,著力降低各國宏觀政策的負向溢出效應。

第六,全球經濟治理應堅持國際治理平臺代表性。歷史經驗表明全球經濟治理改革具有復雜性、長期性,從而全球經濟治理改革面臨諸多挑戰。但全球經濟治理體系本質上是各國對國際經濟治理討價還價的結果,更深層次上是國際公共產品如何定位、如何提供、誰來提供的問題,歸根到底是各國在國際公共產品問題上的權利與責任問題,因而全球經濟治理體系必須考慮治理平臺的效率與代表性問題。一方面可以推動G20治理平臺體制機制完善以提升效率,另一方面可以通過“一帶一路”等新的區域治理機制的構建,倒逼國際經濟治理體系改革完善。

(陳建奇 作者系中共中央黨校國際戰略研究院世界經濟室副主任)