近日,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《中央企業(yè)公司制改制工作實(shí)施方案》,要求在2017年底前將按照全民所有制工業(yè)企業(yè)法登記的中央“企業(yè)”全部改制為按照公司法注冊(cè)的“公司”。標(biāo)志著國(guó)資委監(jiān)管的全部央企將全面進(jìn)入公司時(shí)代。從“企業(yè)”到“公司”的歷史轉(zhuǎn)變,再次完證了深化國(guó)企改革的根本目標(biāo)在于建立現(xiàn)代企業(yè)制度,實(shí)現(xiàn)從企業(yè)治理模式向公司治理模式的轉(zhuǎn)型,以加快形成有效的治理機(jī)制和靈活的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制。公司治理是現(xiàn)代企業(yè)制度的核心,因此深化國(guó)企改革就是要全面進(jìn)入公司治理新階段。

深化國(guó)企改革總邏輯:從行政型治理向經(jīng)濟(jì)型治理轉(zhuǎn)變

全民所有制企業(yè)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的企業(yè)形態(tài),企業(yè)受到政府的直接管理,行政型治理是其典型的治理模式,該模式的三大內(nèi)涵是資源配置行政化、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)行政化和高管任免行政化。行政型治理下公司治理行為的行政化問(wèn)題嚴(yán)重,突出表現(xiàn)為“內(nèi)部治理外部化、外部治理內(nèi)部化”,即本來(lái)應(yīng)該由內(nèi)部治理履行的決策職能,如薪酬制定、股權(quán)激勵(lì)等卻由外部治理主體決定;而外部治理的很多職能,如“企業(yè)辦社會(huì)”職能,卻由內(nèi)部治理承擔(dān)。而作為現(xiàn)代企業(yè)制度的公司則需要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的經(jīng)濟(jì)型治理與之匹配,需要市場(chǎng)化配置資源、經(jīng)濟(jì)化經(jīng)營(yíng)目標(biāo),在厘清政府與市場(chǎng)邊界的前提下完善公司的內(nèi)外部治理機(jī)制,并實(shí)現(xiàn)由“權(quán)力制衡”向“決策科學(xué)”的轉(zhuǎn)變。

中國(guó)企業(yè)改革的核心在于建立現(xiàn)代企業(yè)制度,必然要求由政府計(jì)劃管控下的行政型治理向以市場(chǎng)機(jī)制為主的經(jīng)濟(jì)型治理轉(zhuǎn)型。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,“低效率”、“預(yù)算軟約束”、“吃大鍋飯”等曾是貼在國(guó)企身上的標(biāo)簽;市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革導(dǎo)入后的一段時(shí)期內(nèi),行政干預(yù)過(guò)重、經(jīng)營(yíng)活力不足等仍導(dǎo)致大量國(guó)企長(zhǎng)期處于虧損狀態(tài),至上世紀(jì)末1.68萬(wàn)家國(guó)有大中型企業(yè)中嚴(yán)重虧損的竟有0.66萬(wàn)家,以至于要通過(guò)“三年脫困”這樣“壯士斷腕”的方式來(lái)渡過(guò)難關(guān)。正是基于此,我國(guó)開始進(jìn)行以建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度為目標(biāo)的企業(yè)治理改革,不斷做強(qiáng)、做優(yōu)、做大,從而催生出近百家“世界500強(qiáng)”的國(guó)有企業(yè),成就了中國(guó)航天、核電、高鐵產(chǎn)業(yè)等的崛起,也支撐起中國(guó)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。

在治理改革取得成就的背后,我們還要看到,這種“自下而上”的漸進(jìn)式改革走到今日,積累了大量問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì),央企子公司僅有6%尚為全民所有制企業(yè),而母公司層面卻有近70%。一方面,大量國(guó)企子公司通過(guò)資本市場(chǎng)上市融資、“走出去”參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),成為境內(nèi)外的上市公司,導(dǎo)入了經(jīng)濟(jì)型治理模式;另一方面,母公司層面作為全民制企業(yè)卻依舊貫徹計(jì)劃思維下的行政型治理安排,并對(duì)子公司施加行政干預(yù),由此導(dǎo)致在治理改革上“子比母快”的怪象,也使得資本市場(chǎng)上“一股獨(dú)大”、“掏空”、“關(guān)聯(lián)交易”等治理問(wèn)題難以治本。這種治理的雙軌模式使得我們?cè)诜治龈母锶〉贸删偷脑驎r(shí)存在不同認(rèn)識(shí),一種認(rèn)為是子公司通過(guò)改制上市、導(dǎo)入經(jīng)濟(jì)型治理的結(jié)果;另一種則認(rèn)為是集團(tuán)等層面保留行政型治理的結(jié)果,從而導(dǎo)致了兩種對(duì)立的深化改革的治理邏輯。

顯然,這次央企集團(tuán)層面公司制改革方案的出臺(tái),體現(xiàn)的就是經(jīng)濟(jì)型治理的改革思路。只有在這個(gè)基礎(chǔ)上,才能在集團(tuán)層面完成深化企業(yè)改革的任務(wù),有利于清除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的殘留、使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。這也是再次重申了我國(guó)企業(yè)治理改革的邏輯在于從行政型治理向經(jīng)濟(jì)型治理轉(zhuǎn)型,更是對(duì)將企業(yè)改革的成就視為沿著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)道路發(fā)展“必然結(jié)果”、而要重回計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制等錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)的否定。我們必須意識(shí)到,如果對(duì)改革方向認(rèn)識(shí)不清,就可能使改革功敗垂成。如果要按照行政型治理的改革邏輯,即使集團(tuán)進(jìn)行了改制,也只能是造就一批“換湯不換藥”的翻牌公司。因此,有必要再次明確深化國(guó)企改革的這一治理邏輯。

深化國(guó)企改革突破口:發(fā)展混合所有制

積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)是黨的十八屆三中全會(huì)在國(guó)資改革領(lǐng)域的一大亮點(diǎn)。混合所有制不是新話題,十五大報(bào)告便首次提出“混合所有制”的概念,時(shí)隔十六年,混合所有制卻再次引起熱議,是因?yàn)閲?guó)企改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū),而混合所有制有望成為深化國(guó)企改革的突破口。我們認(rèn)為,發(fā)展混合所有制在治理改革中的作用在于,以國(guó)資吸收民資的經(jīng)濟(jì)型治理活力,促實(shí)現(xiàn)行政型治理向經(jīng)濟(jì)型治理轉(zhuǎn)變:

首先,解決國(guó)企治理的“內(nèi)部治理外部化、外部治理內(nèi)部化”困境,需要引入混合所有制。目前國(guó)有企業(yè)很多治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制雖然已經(jīng)建立起來(lái),但公司治理行為的行政化問(wèn)題嚴(yán)重,使得“形似而神不似”的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。而國(guó)企改革中引入混合所有制,實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本與民營(yíng)資本等非國(guó)有資本交叉持股、相互融合,可以將國(guó)有資本的資本優(yōu)勢(shì)與民營(yíng)資本的靈活市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)勢(shì)合二為一,從而產(chǎn)生“1+1>2”的治理效果。

其次,只有將混合所有制改革推進(jìn)到集團(tuán)層面,才能取得真正的效果。如果集團(tuán)公司的下屬公司積極推進(jìn)混合所有制(導(dǎo)入經(jīng)濟(jì)型治理),而集團(tuán)公司卻“新瓶裝舊酒”(依舊行政型治理加以管控),國(guó)企改革也難以取得顯著成效。所以,國(guó)有企業(yè)集團(tuán)探索混合所有制,要“母子并進(jìn)”、“母子協(xié)同”。具體而言,對(duì)于資產(chǎn)證券化比例較高的國(guó)企要通過(guò)混改實(shí)現(xiàn)整體上市,或是在集團(tuán)層面引入多元股權(quán),在股權(quán)制衡中逐步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)型治理。

再者,要平等保護(hù)混改企業(yè)各類股東的利益。現(xiàn)代企業(yè)制度只要不存在所有權(quán)歧視,天然就是混合所有制,因此關(guān)鍵要看混合所有制里邊“裝什么藥”,如允許民營(yíng)控股到什么程度、是否能使其獲得相應(yīng)的權(quán)益。當(dāng)前國(guó)企分類改革已經(jīng)基本確定,商業(yè)類國(guó)企應(yīng)該首先探索推進(jìn)混合所有制。在混合所有制企業(yè)的股權(quán)配置方面,商業(yè)類國(guó)企可以參股或相對(duì)控股,公益類國(guó)企可以先絕對(duì)控股。在明確國(guó)資與民資的持股比后,就要在經(jīng)濟(jì)型治理的框架下進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作,而不僅僅只是行政型治理的“一家獨(dú)大”;當(dāng)然,國(guó)家可以根據(jù)行業(yè)重要性,采取“金股”等制度保障戰(zhàn)略安全,但更要讓各利益主體按照相關(guān)法律法規(guī)和公司章程,在董事會(huì)進(jìn)行公平公開的博弈,維護(hù)各自權(quán)益。

深化國(guó)企改革關(guān)鍵:完善董事會(huì)治理

在理順國(guó)企股權(quán)配置后,下一步改革的關(guān)鍵便是董事會(huì)治理。董事會(huì)是公司治理的核心,“偉大的董事會(huì)成就偉大的公司”。在央企2004年開始進(jìn)行建立規(guī)范董事會(huì)改革試點(diǎn)時(shí),我們就認(rèn)為(董事會(huì))“建比不建好、改比不改好”,而建立董事會(huì)的意義就在于實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策;但在多年的董事會(huì)實(shí)踐中,還存在著新老三會(huì)關(guān)系處理等新舊體制轉(zhuǎn)換、分權(quán)制衡與傳統(tǒng)集權(quán)管理等新舊治理理念沖突、董事人才不足及考評(píng)追責(zé)機(jī)制不明確等問(wèn)題。因此,深化國(guó)企改革的關(guān)鍵在于完善董事會(huì)治理,從而進(jìn)一步推進(jìn)行政型治理向經(jīng)濟(jì)型治理的轉(zhuǎn)變。

在中國(guó)上市公司董事會(huì)治理水平方面,中國(guó)公司治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的董事會(huì)治理維度,從董事權(quán)利與義務(wù)、董事會(huì)運(yùn)作效率、董事會(huì)組織結(jié)構(gòu)、董事薪酬、獨(dú)立董事制度等五個(gè)主因素以及約25個(gè)子因素對(duì)其進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。從2011至2017年的治理評(píng)價(jià)結(jié)果看,民營(yíng)控股上市公司的董事會(huì)治理質(zhì)量已連續(xù)七年超過(guò)國(guó)有控股上市公司。其中,國(guó)企董事會(huì)治理在董事會(huì)運(yùn)作效率、組織結(jié)構(gòu)等方面一直好于民企,反映出國(guó)企在整體合規(guī)性方面更好;而民企在董事權(quán)利與義務(wù)、董事薪酬等方面一直好于國(guó)企,反映出民企在激發(fā)董事參與董事會(huì)運(yùn)作方面更好。由此可以看出進(jìn)一步完善國(guó)企董事會(huì)治理主要在于:首先是行政放權(quán)與授權(quán),以實(shí)現(xiàn)董事會(huì)的決策與監(jiān)督職能,當(dāng)下國(guó)企董事會(huì)在薪酬激勵(lì)政策制定、重大經(jīng)營(yíng)決策等方面受到的行政型治理約束還較大,尚不能完全發(fā)揮經(jīng)濟(jì)型治理下給予其的角色和作用,需要讓多元利益主體在董事會(huì)中進(jìn)行平等博弈;其次是理順治理流程,讓治理機(jī)制流暢運(yùn)轉(zhuǎn),例如在董事會(huì)已建立專業(yè)委員會(huì)的情況下,重大決策應(yīng)經(jīng)由董事會(huì)相關(guān)專業(yè)委員會(huì)、董事會(huì)再到股東大會(huì)的順序進(jìn)行,即遵循“自下而上”的治理流程;最后是提升董事的履職能力,合理化董事的薪酬激勵(lì),建立完善董事績(jī)效的考評(píng)問(wèn)責(zé)制度,并通過(guò)外部的市場(chǎng)聲譽(yù)機(jī)制加以補(bǔ)充。

國(guó)企治理能力提升:外部治理從“演習(xí)”到“實(shí)戰(zhàn)”

長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)公司治理水平的提升一直受制于相對(duì)滯后的外部治理,依靠行政力量而忽視市場(chǎng)和法治的思維慣性,使得政府與企業(yè)的行為方式還習(xí)慣和受制于“行政型治理”的路徑依賴。突出表現(xiàn)為企業(yè)的并購(gòu)、控制權(quán)轉(zhuǎn)移等外部治理活動(dòng),依舊受到較強(qiáng)的行政干預(yù),國(guó)企之間的并購(gòu)多是“紅軍”必勝、“藍(lán)軍”必?cái)〉摹把萘?xí)”,可能只需雙方的國(guó)資主管部門各自下發(fā)文件,進(jìn)行相應(yīng)國(guó)資劃撥便可;而沒有市場(chǎng)中“實(shí)戰(zhàn)”的“硝煙彌漫”,也就不會(huì)有歷經(jīng)實(shí)戰(zhàn)后治理能力的真正提升。

近年來(lái)控制權(quán)爭(zhēng)奪的治理事件頻發(fā),但無(wú)論是民企與國(guó)企間的外部并購(gòu),還是民企內(nèi)部股東爭(zhēng)奪控制權(quán)等,在事件初期尚在市場(chǎng)框架下進(jìn)行較量、精彩紛呈,但到事件后期各參與主體就多尋求非市場(chǎng)力量介入,使得企業(yè)經(jīng)濟(jì)型治理能力并未得到真正的鍛煉。各類“不找市場(chǎng)找市長(zhǎng)”的行為背后,折射出的是政府權(quán)力的邊界管控、法治建設(shè)和市場(chǎng)力量培育在當(dāng)下外部治理中的缺失,需要我們?cè)谏罨母镏羞M(jìn)一步強(qiáng)化從行政型向經(jīng)濟(jì)型治理理念的轉(zhuǎn)變。

公司治理需要良好的外部治理作為依托,而該環(huán)境必須是市場(chǎng)化、法治化的。公司是有著營(yíng)利性目標(biāo)、按照自身邏輯、在法治化的市場(chǎng)中運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)組織,需要經(jīng)濟(jì)型治理加以匹配,政府、資本市場(chǎng)、債權(quán)人等外部治理的重要主體在參與公司的治理時(shí),也要遵循經(jīng)濟(jì)型治理的邏輯和規(guī)則。具體而言:首先,政府要摒棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下經(jīng)濟(jì)行為只是行政干預(yù)“演習(xí)”的做法,將企業(yè)真正推向市場(chǎng),去接受“實(shí)戰(zhàn)”考驗(yàn),實(shí)施市場(chǎng)化的并購(gòu)、控制權(quán)爭(zhēng)奪、股東訴訟等治理較量,讓治理行為在市場(chǎng)的“陽(yáng)光”下而非行政的“黑箱”中進(jìn)行;其次,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì),治理主體都要樹立法治思維,在依法治國(guó)、依法治企框架下尋求經(jīng)濟(jì)型治理的辦法,進(jìn)行“實(shí)戰(zhàn)”時(shí)也必須具有合規(guī)意識(shí);最后,外部治理更需要敬畏市場(chǎng)力量、按照市場(chǎng)規(guī)律實(shí)施,尊重市場(chǎng)的多元治理主體,保障其在市場(chǎng)中公平、公開地博弈,才能真正發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

深化國(guó)企改革保障:導(dǎo)入分類治理與配套治理改革

從中國(guó)治理改革的時(shí)間序列看,公司治理改革是先行者。中國(guó)改革的路徑,是依次建立現(xiàn)代企業(yè)制度、現(xiàn)代政府制度、現(xiàn)代社會(huì)制度、現(xiàn)代國(guó)家制度,相應(yīng)的則是先公司治理,再政府治理、社會(huì)治理和國(guó)家治理;從改革的結(jié)構(gòu)看,公司治理、政府治理、社會(huì)組織治理作為國(guó)家治理體系的重要內(nèi)容,是相互影響和相互依存的。當(dāng)前國(guó)家治理體系中存在的重要問(wèn)題便是各類組織治理模式的套用及治理改革的不匹配,因此為保障深化公司治理改革、進(jìn)而完善國(guó)家治理體系,導(dǎo)入分類治理并配套治理改革顯得極為重要。

不同類型組織的功能、定位和職責(zé)有所不同,有著自身的特點(diǎn)和規(guī)律,這就要求所采取的治理方式、搭建的治理結(jié)構(gòu)、構(gòu)建的治理機(jī)制等應(yīng)符合組織自身的治理邏輯和規(guī)律。分類治理改革就是要用公司治理的辦法、政府治理的辦法和社會(huì)組織治理的辦法分別治理公司、政府和社會(huì)組織。具體而言,政府治理要從控制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)型。公司治理要從行政型向經(jīng)濟(jì)型轉(zhuǎn)型。社會(huì)組織治理要從行政型向社會(huì)型轉(zhuǎn)型。

對(duì)各類組織治理模式的認(rèn)識(shí)不清、治理改革的“時(shí)差”,使得當(dāng)前治理改革不匹配現(xiàn)象嚴(yán)重。首先,在政府治理改革與公司治理改革的不匹配方面,突出表現(xiàn)為政府與市場(chǎng)的邊界不清、公司治理需求與政府職能履行不明。當(dāng)政府服務(wù)監(jiān)管和內(nèi)部治理機(jī)制這兩類問(wèn)題交織在一起、導(dǎo)致公司運(yùn)行出現(xiàn)狀況時(shí),做出科學(xué)診斷并提出有效解決方案就變得異常困難,而政府治理轉(zhuǎn)型和公司治理轉(zhuǎn)型疊加,更使得這一問(wèn)題難上加難。例如,有些公司治理問(wèn)題本來(lái)是內(nèi)部治理機(jī)制不健全的問(wèn)題,因而相應(yīng)的解決之道是借助市場(chǎng)和企業(yè)的力量,“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”;但在政府治理改革相對(duì)滯后的情況下,這類問(wèn)題反而常常被誤認(rèn)為是市場(chǎng)失靈,政府的“扶持之手”強(qiáng)伸過(guò)來(lái),試圖用行政型治理手段加以解決。其次,在社會(huì)組織治理改革與公司治理改革、政府治理改革的不匹配方面,突出表現(xiàn)為社會(huì)組織發(fā)育不健全、職能定位不清晰。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,社會(huì)組織在社會(huì)治理中的主體地位多被行政性事業(yè)單位和企業(yè)所取代,而并無(wú)真正意義上的社會(huì)組織。因此,當(dāng)社會(huì)組織尚在培育中,而社會(huì)組織治理和社會(huì)失靈這兩類問(wèn)題交織在一起、導(dǎo)致社會(huì)運(yùn)行出現(xiàn)問(wèn)題時(shí),做出恰當(dāng)判斷并提出合理解決方案同樣變得非常困難。例如,有些社會(huì)組織治理問(wèn)題本該歸咎于社會(huì)組織發(fā)育不健全,相應(yīng)的解決方案應(yīng)該是從政府職能、企業(yè)職能中剝離出社會(huì)治理的職能,積極培育社會(huì)組織;但在社會(huì)組織治理改革相對(duì)緩慢的情況下,這類問(wèn)題卻往往被誤認(rèn)為是社會(huì)失靈,使得“政府辦單位”或“企業(yè)辦社會(huì)”等現(xiàn)象“死灰復(fù)燃”,嚴(yán)重阻礙了公司治理由行政型向經(jīng)濟(jì)型轉(zhuǎn)軌的進(jìn)程。

總之,只有在明確各類治理的治理特征、采用相應(yīng)的治理模式加以分類治理,并配套國(guó)家治理體系改革、實(shí)現(xiàn)各類治理改革協(xié)同推進(jìn)、形成治理合力后,才能為深化國(guó)企改革提供良好的保障,并向著“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革總目標(biāo)不斷邁進(jìn)。

(作者系天津財(cái)經(jīng)大學(xué)校長(zhǎng)、中國(guó)公司治理研究院院長(zhǎng))