作者:中國財政科學研究院院長 劉尚希

去年底召開的中央經濟工作會議提出,財政政策要更加積極有效。今年的《政府工作報告》也強調,2017年繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策,財政政策要更加積極有效。這是黨中央、國務院綜合研判國際國內經濟形勢、駕馭經濟社會發展全局,著眼于保持經濟平穩健康發展和社會和諧穩定而作出的科學抉擇,也是發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用、推進供給側結構性改革的重要舉措。過去實施積極財政政策,基本上是圍繞宏觀經濟做文章,不是“拉”增速,就是“穩”增速。然而,經濟增長并不是發展的全部。作為國家治理的一個工具,積極財政政策只著眼于解決經濟問題是遠遠不夠的,深入理解當前我國的積極財政政策,需要破除三個認識誤區。

誤區一:積極財政政策只是需求管理的一個工具。很多人談到當前我國的積極財政政策,往往將其放在凱恩斯理論的分析框架下,將積極財政政策作為需求管理的一個工具來看待。這是一個嚴重的誤解。當前我國實施的積極財政政策顯然不是凱恩斯理論分析框架中的那種政策,而是一種涉及經濟、社會乃至整個國家治理的多維度的財政政策,可稱之為“結構性的政策”。從總量性的政策轉向結構性的政策,與之相伴隨的還有一個轉變,就是從單純經濟政策轉變為綜合性政策。這使積極財政政策的內涵更加豐富、實現形式更加多樣化,如產業基金、政府和社會資本合作(PPP)模式、盤活存量資金、打破支出結構固化等,都是作為政策工具來使用的。同時,當前我國的積極財政政策注重與全面深化改革協調配合,財政預算安排突出重點、有保有壓,著眼于推進供給側結構性改革。可見,我國的積極財政政策已經大大超越了需求管理工具的傳統定位,成為國家治理的一個重要工具,具有科學性和先進性。

誤區二:繼續實施積極財政政策會導致風險失控,甚至發生財政危機。2016年,我國年初預算安排全國財政赤字2.18萬億元,其中中央財政赤字1.4萬億元,地方財政赤字7800億元。考慮到地方各級政府的隱性債務等,有人認為我國目前的實際財政赤字率和負債率已經很高,2017年繼續實施積極財政政策會導致風險失控。實際上,從2017年國家預算安排來看,財政赤字率保持3%的水平不變,財政赤字規模2.38萬億元,這一規模是適度的,絕非大肆擴張。在債務方面,2016年末,我國中央和地方政府的債務余額約為27.33萬億元,按照國家統計局公布的2016年GDP初步核算數計算,負債率約為36.7%。即使考慮或有負債,綜合估計我國政府負債率約為40%。這在世界上屬于較低水平,而且也在我們的承受范圍之內。雖然地方的債務水平較高、還債壓力不輕,一些地方甚至出現了社保基金支付困難、財政壓力較大的問題,但這屬于短期和局部困難,談不上發生地方財政危機。從資產看,地方債務形成了大量優質資產,雖然在財務上不是都能變現的資產,但對促進地方經濟發展有實實在在的作用,今天的債務將換來明天的增長,加上大量可變現的國有資產資源,足以應對可能出現的任何風險。當然,這并不意味著不需要強化風險管理。加強地方債務管理,提高債務支出績效,本來就是當前實施積極財政政策的內容之一。

誤區三:企業反映稅收負擔重,積極財政政策不是“真積極”。最近,有學者提出“死亡稅率”,引起了輿論的廣泛關注。與此相聯系的是,有人認為我國當前的減稅措施不是真減稅,積極財政政策不是“真積極”。這種認識是片面的。我國近年來實施了一系列減稅措施,特別是2016年全面推開營改增試點,全年降低企業稅負5700多億元,這是實實在在的“真金白銀”的減稅。為了支持減稅降費,各級政府堅持過緊日子,逐年壓縮一般性支出。但是具體到每個企業,受投資周期、資本構成、盈利能力及其自身經營狀況等因素的影響,獲得感肯定有差異。如果我國真有所謂的“死亡稅率”,那為何每天新增企業數達到1.5萬戶,數不勝數的企業實現了轉型升級、創新發展,我國經濟增速仍在世界名列前茅?所以,“死亡稅率”的提法并無科學依據。給企業減稅降費,是我國實施積極財政政策的重要措施。從2017年積極財政政策實施方案來看,會進一步實施減稅降費政策,進一步減輕企業負擔,全年再減少企業稅負3500億元左右、涉企收費約2000億元,讓市場主體更有獲得感。需要強調的是,減稅降費是為了減輕企業負擔、提高企業活力,并不是為了維持“僵尸企業”。企業優勝劣汰本來就是市場經濟的法則。