黨的十八大以來,我國經濟實現平穩較快發展,取得了巨大成就。這主要表現在:2012年以來,我國經濟的平均增速達到7.2%,在世界主要經濟體中位居前列。同期,發達國家的平均經濟增速只有1.7%,其他金磚國家的平均經濟增速同樣為1.7%,新興經濟體的平均經濟增速也不過4.4%,都明顯低于我國經濟增速。與此同時,我國經濟結構調整取得積極進展。服務業在GDP(國內生產總值)中所占的比重不斷提高,2013年達到46.1%,首次超過第二產業;2015年進一步達到50.5%,首次占據“半壁江山”。最終消費支出對GDP的貢獻率更是從2012年的55%大幅提高到2016年的64.6%。我國經濟呈現諸多新亮點,創新驅動發展戰略持續推進,新產業、新業態、新商業模式不斷涌現。

在世界經濟整體低迷、國際金融危機陰霾未散的大背景下,我國經濟發展成就來之不易。之所以能夠取得如此巨大的成就,是因為在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下,我們作出了中國經濟發展進入新常態的重大判斷,把認識、把握、引領新常態作為當前和今后一個時期做好經濟工作的大邏輯,初步確立了適應經濟發展新常態的經濟政策框架。特別是在新發展理念的指導下,我國不斷創新和完善宏觀調控,大大增強了宏觀調控的前瞻性、科學性、有效性,促進了經濟平穩運行和結構轉型升級,保障和推動了我國經濟平穩健康發展。具體而言,黨的十八大以來,面對國內國際多種嚴峻挑戰,針對我國經濟發展的新形勢新特點新問題,以習近平同志為核心的黨中央形成了宏觀調控的六大新思路。

提出區間調控的新思路

黨的十八大以前,我國多次明確提出“保8”“保7”等經濟增長目標。例如,1998年提出“一個確保、三個到位、五項改革”的目標,其中的“一個確保”就是指確保經濟增速達到8%。“保8”“保7”目標與當時的宏觀經濟形勢和發展階段是相適應的,但如果繼續沿用下去,就會出現過于注重經濟增速、忽略其他重要方面的問題。黨的十八大以來,我國不再偏重于保某一特定目標值,而是提出要對經濟增長進行區間調控。區間調控將宏觀調控的目標界定為一個合理區間:當經濟運行接近區間下限時,調控的主要著力點是穩增長;當經濟運行接近區間上限時,調控的主要著力點是防通脹;當經濟運行處于中間狀態時,則專注于深化改革和調整經濟結構。區間調控意味著,只要經濟運行處于合理區間,宏觀調控政策就不需要有大動作。只有當經濟偏離合理區間時,才需要實施刺激或緊縮政策。按照區間調控的思路來調控經濟,就能夠在保持經濟平穩增長的同時,有效推進制度創新和結構調整。

以2016年為例。《政府工作報告》將增長區間設定為“國內生產總值增長6.5%—7%”,這符合我國經濟的基本情況。就區間下限而言,要實現第一個百年奮斗目標,即到2020年實現全面建成小康社會宏偉目標,使國內生產總值和城鄉居民人均收入比2010年翻一番,2016年—2020年我國經濟平均增速至少應達到6.5%。考慮到經濟發展新常態下我國經濟增速從高速向中高速轉變,將2016年經濟增長區間的下限設定為6.5%是必要的。就區間上限而言,研究表明,2016年我國潛在經濟增速約為7%左右,在世界上仍然處于較高水平,因此將經濟增長區間的上限設定為7%,既與潛在增速相適應,又明確傳達了宏觀調控政策不會對經濟進行過度刺激的信號。

提出采用微刺激政策應對經濟下行壓力的新思路

黨的十八大以來的宏觀調控與2008年第四季度和2009年的強刺激有著明顯不同,具有預調、微調、適時適度調節的特點,可稱之為微刺激。之所以用微刺激取代強刺激,是因為強刺激如果長期持續下去,會帶來較大的負面影響,不利于調結構、促改革,特別是會帶來產能過剩加劇和環境污染加重等不良后果。有鑒于此,黨的十八大以來,我國開始采用微刺激應對經濟下行壓力。例如,2014年第一季度,我國經濟增速下行到7.4%。這時就出臺了多項微刺激政策,包括增加中西部鐵路建設投資、加快棚戶區改造、加大對小微企業減稅力度等,取得了良好效果,2014年第二季度經濟增速恢復到7.5%,防止了經濟進一步下滑。2014年的中央經濟工作會議進而明確提出:創新宏觀調控思路和方式,有針對性進行預調微調。

微刺激不僅能有效應對經濟下行壓力,還能為未來宏觀政策預留空間,增強政策的可持續性。強刺激雖然效果顯著,但也會使政策空間迅速收窄,導致政策可持續性大大減弱。以歐美國家為例。為了應對國際金融危機,歐洲央行和美聯儲持續采用較大力度的寬松貨幣政策刺激經濟,導致貨幣政策空間大大收窄。目前,歐洲央行的政策利率已經降至零,美聯儲的政策利率也處于0.5%—0.75%的低水平。相比之下,我國的存款基準利率(一年期)為1.5%,貸款基準利率(一年期)為4.35%,距離零利率下限尚有較大空間。事實上,不僅是降息空間,我國的降準空間以及積極財政政策空間都要明顯大于歐美國家。

提出更加注重定向調控的新思路

黨的十八大以來,我國在區間調控的基礎上進一步實施定向調控,其目的在于抓住經濟發展中的突出矛盾和結構性問題,定向施策、精準發力,從而更加有效地“激活力、補短板、強實體”。就貨幣政策而言,央行多次采取定向降準和定向再貸款等操作,力圖為小微企業和“三農”提供必要的資金支持。僅僅在2014年,央行就于4月和6月兩次實施針對小微企業和“三農”的定向降準操作,并于3月和8月各增加支農再貸款200億元。在定向貨幣政策的支持下,2014年面向小微企業和“三農”的貸款增速比各項貸款平均增速分別高出4.2和0.7個百分點,補短板成效顯著。就財政政策而言,財政部多次實行定向減稅,拓寬小微企業稅收優惠范圍,為小微企業減負。據估算,2014年通過定向減稅政策為小微企業減稅的規模達到1000億元左右。

通過定向調控可以加大對小微企業和“三農”等薄弱環節和關鍵領域的支持力度,有助于提高宏觀調控效率,協同推進經濟增長與結構調整。從世界范圍來看,近年來歐美一些國家也相繼使用定向調控政策促進經濟擺脫蕭條。比如,歐洲央行2014年實施了定向長期再融資操作,只要銀行將貸款發放給以企業為主的私人部門,而非購買政府債券和發放住房抵押貸款,就可以享受最長為期4年的超低利息再貸款。歐洲央行采取這一舉措的目的,是定向支持實體經濟和刺激消費。

提出加強預期引導的新思路

預期引導是指政府相關部門通過信息溝通改變市場進行預期時所依據的信息,從而影響市場預期,以更好地實現宏觀調控目標。以貨幣政策預期引導為例。在短期名義利率受到零利率的下限約束時,常規貨幣政策空間收窄。此時可以通過預期引導的方式,也即通過影響公眾預期達到降低長期利率的目的,從而提高貨幣政策的有效性。在互聯網時代,以溝通為主要方式的預期引導不僅操作成本較低,而且能夠借助于信息的迅速傳播更快地影響公眾預期,從而縮短貨幣政策時滯。

黨的十八大以來,我國對預期引導更加重視。“十三五”規劃綱要明確提出,“改善與市場的溝通,增強可預期性和透明度”。2014年、2015年、2016年的中央經濟工作會議都強調要更加注重引導社會預期。2016年,我國對部分熱點城市房價泡沫風險的預期引導就是一個典型案例。國際經驗表明,如果任由房價泡沫化發展,很可能引發“債務—通縮”的嚴重后果,美國大蕭條、日本大衰退和2008年國際金融危機等都與房價泡沫的形成和破滅密切相關。因此,2016年7月和10月的中央政治局會議都明確提出要“抑制資產泡沫”,銀監會等相關部門隨即采取了加強宏觀審慎管理等有針對性的措施。目前,針對房價的預期引導已初見成效,較好地抑制了房價上漲預期。

我國央行的貨幣政策預期引導尚處于起步階段,應盡快解決幾個問題:其一,拓寬央行與市場溝通的途徑,豐富溝通的內容,從而提高貨幣政策的透明度。其二,適當加快貨幣政策由數量型調控向價格型調控轉變的步伐,充分發揮利率對預期的引導作用。其三,提高研究和預見能力。只有央行比市場掌握更多的經濟運行信息、對未來經濟走勢有更強的判斷力,才能更有效地與市場溝通,進而提高預期引導的效率。

提出宏觀調控政策體系以財政政策、貨幣政策為主的新思路

在我國,宏觀調控政策除了財政政策和貨幣政策,還包括產業政策和土地政策等。黨的十八大以前,我們并未區分各類政策之間的主次關系。例如,“十二五”規劃綱要的相關表述是“加強財政、貨幣、投資、產業、土地等各項政策協調配合”。黨的十八大以來,黨中央更加強調財政政策和貨幣政策在宏觀調控中的主體地位:黨的十八屆三中全會指出,健全“以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調控體系”;“十三五”規劃綱要也要求,“完善以財政政策、貨幣政策為主,產業政策、區域政策、投資政策、消費政策、價格政策協調配合的政策體系”。

更加強調財政政策和貨幣政策的主體地位,符合宏觀調控對短期經濟波動進行逆周期調節的主要定位。實現對短期波動的逆周期調節,要求調控工具具有靈活有效、時滯較短等特點。更加強調財政政策和貨幣政策的主體地位,有助于提高宏觀調控的效率。與財政政策和貨幣政策相比,產業政策的時滯較長。產業政策在實施過程中,首先需要相關部門全面調研并且制定產業規劃,政策內在時滯較長,而從政策實施到收到成效的外在時滯更長。以扶持新興產業為例。新興產業的發展需要經歷初創階段、成長階段和成熟階段,這往往需要數年甚至數十年。因此,產業政策的調結構功能顯然要大大強于逆周期調節的短期宏觀調控職能。應弱化產業政策的宏觀調控職能,充分發揮其推動重要戰略性產業發展、縮小我國同發達國家核心技術差距和促進長期經濟增長的功能。

提出供給管理與需求管理相結合的新思路

供給管理和需求管理是調控宏觀經濟的兩種基本手段,前者主要解決長期結構性問題,后者側重熨平短期經濟波動。調控宏觀經濟既需要需求管理,又需要供給管理;既需要總量調控,又需要結構調控;既需要短期調控,又需要中長期改革。自2015年11月以來,習近平同志在中央財經領導小組會議和中央經濟工作會議上多次提及推進供給側結構性改革。“十三五”規劃綱要提出,“在適度擴大總需求的同時,著力推進供給側結構性改革”。之所以強調推進供給側結構性改革,主要有如下幾點考慮:其一,我國經濟運行面臨突出矛盾和問題的根源是重大結構性失衡,必須從供給側、結構性改革上想辦法,努力實現供求關系的動態均衡。其二,供給側結構性改革能夠厘清政府與市場的關系,減少政府的不當干預,讓市場在資源配置中起決定性作用,從而有效破解產能過剩難題。其三,供給側結構性改革能夠消除教育、醫療等領域的市場進入壁壘,增加高品質民生產品和服務的有效供給。其四,供給側結構性改革不僅能夠使信貸資金等寶貴資源更加有效地配置給高效率的企業,而且能夠促進產業結構升級,催生新的經濟增長點,進而提高潛在經濟增長率。

需要強調的是,供給側結構性改革與需求管理是相互補充、相得益彰的。宏觀調控既要追求短期平穩增長,又要追求長期潛在增長率提高,這就需要需求管理和供給側結構性改革相互配合。一方面,大力推進結構調整和去產能,短期內會加大經濟下行壓力和就業壓力,需要積極的財政政策和穩健的貨幣政策加以緩沖;另一方面,以財政政策和貨幣政策為主體的需求管理主要在短期內對經濟波動進行逆周期調節,而供給側結構性改革的著力點在于優化經濟結構、增加有效供給、提高潛在增長率。2016年的供給側結構性改革以“三去一降一補”五大任務為抓手,取得了初步成效,部分行業供求關系、政府和企業的理念行為都發生了積極變化。2017年的供給側結構性改革將在需求管理的配合下,從深入推進“三去一降一補”、深入推進農業供給側結構性改革、著力振興實體經濟、促進房地產市場平穩健康發展等方面進一步深化。把推進供給側結構性改革作為“十三五”時期發展的主線來抓,鍥而不舍、久久為功,就能為到2020年實現全面建成小康社會的宏偉目標打下堅實基礎。

(作者分別為中國人民大學校長、經濟學院副院長劉 偉 陳彥斌)