京津冀協同發展應是全面的協同、全面的發展,生態環境的協同發展是其中的重要內容。目前,京津冀生態補償機制尚未形成多元化的補償主體結構,對生態價值直接提供者激勵不足,補償標準過低且缺乏可持續性,補償方式單一且市場化補償不足,需構建更為科學有效的生態補償機制。

現 狀

一是尚未形成多元化的生態補償機制。目前,政府補償中以中央補償為主并呈上升態勢,缺乏政府間常態化的橫向補償機制,生態服務受益地區與生態資源保護區之間缺乏有效的協商平臺和機制,同時企業化的市場補償機制和非營利性社會組織參與機制也尚屬空白。

二是生態補償模式及機制對生態服務直接提供者激勵不足。自上而下的縱向補償資金落實到生態價值實際提供者的比例過小,直接的激勵作用大打折扣;各級補償客體的權責利不明確;缺乏隨著時間變化和資源稀缺程度變化而適時調整的補償機制。

三是補償標準過低且缺乏可持續性。依據生態投入和運營成本確定補償標準的機制尚未建立,目前有多項重點生態項目的補償標準遠低于項目建設的運營成本。以項目為載體的相關補償又缺乏可持續性,區內不同地區補償標準差距懸殊,且補償標準和范圍不能隨著成本和價格變化適時調整。

四是補償方式單一、市場化補償不足。京津冀地區尚缺乏基于生態資源產權交易的市場手段,比如碳排放權交易、排污權交易、水權交易等。即使是政府補償,方式也過于單一,多以項目補償、縱向補償為主,缺少地方間橫向補償、政府購買生態服務等多種方式的補償。

對 策

生態補償方面應明確分工

中央政府應重點解決生態涵養區可持續發展的問題,主要包括提升生態涵養區的基礎設施和教育醫療等公共服務水平,優化發展環境,提升地方發展能力。地方政府應根據“誰受益誰付費”原則,進行基于項目的橫向補償。建立域內政府間橫向財政轉移支付制度,由重點開發和優化調整地區(如北京、天津)向限制開發和禁止開發地區(如張家口、承德)進行政府間橫向財政轉移支付,對生態涵養區因環境保護政策實施所帶來的增支減收給予合理補償。

探索開發權有償轉讓機制

生態涵養區為了保護生態環境,其土地開發往往受到限制,并放棄很多發展機會。為兼顧地區間公平與效率,結合京津冀發展實際,借鑒國外土地發展權轉移制度,應積極探索開發權從禁止開發地區、生態涵養區向重點開發地區和優化開發地區的有償轉讓制度。比如,可嘗試將張家口市的一些土地開發權和發展權讓渡給其他城市,從其他城市的受益增值中獲得部分回報,用于生態建設,從而實現生態涵養區與其他地區的雙贏。

設立生態補償相關基金

建議按照地方財政收入的一定比例(如1%—2%),設立京津冀生態補償專項基金。或借鑒發達國家的經驗做法,通過政府開征環境稅、氣候變化稅等作為投資,建立按企業模式運作的商業化基金,用于京津冀區域內生態涵養區的生態保護、發展生態友好型產業。建立京津冀生態共同發展基金和區域開發銀行,用于區域跨界重大基礎設施建設補助、生態治理、區域信息平臺建設等公共服務領域,對跨界重大項目的實施給予資金支持。 (本文來源:經濟日報 執筆:首都經濟貿易大學課題組 葉堂林 潘 鵬 馮軍寧)