70年來,人民政協制度在我國政治生活中發揮著獨特而重要的作用,這在很大程度上得益于我們對人民政協性質的準確定位和把握。回顧70年歷程,人民政協性質定位的內涵一直隨著我國經濟社會發展而不斷深化和豐富。中國特色社會主義進入新時代,適應新時代中國特色社會主義政治發展的需要,必須推動人民政協制度更加成熟更加定型,這就要在思想認識上與時俱進,對人民政協性質定位進行再認識。

一

新中國成立前后的一個時期內,我們主要從“人民民主統一戰線組織”或“統一戰線組織”的層面來認識和把握人民政協性質定位。1949年9月7日,周恩來提出:中國人民政治協商會議是一個包含了工人階級、農民階級、城市小資產階級、民族資產階級和一切愛國民族人士的統一戰線組織。21日,劉少奇將此表述為“中國人民民主統一戰線的組織”。在當時《中國人民政治協商會議共同綱領》和《中國人民政治協商會議組織法》這兩部憲法性的法律規范中,都對此作了“人民民主統一戰線”的表述。

關于人民政協的政治屬性,毛澤東在中國人民政治協商會議第一屆全國委員會第二次會議開幕詞中明確指出,人民政治協商會議及其選出的全國委員會是統一戰線的政治組織。需要指出的是,毛澤東對“政治組織”的強調,主要是把人民政協與人大、國務院進行區別。1954年12月19日,他在與邀請的各民主黨派、無黨派民主人士座談政協工作的談話中指出,政協的性質有別于國家權力機關———全國人民代表大會,它也不是國家的行政機關。政協是全國各民族、各民主階級、各民主黨派、各人民團體、國外華僑和其他愛國民主人士的統一戰線組織。顯然,這里的落腳點還是強調“統一戰線組織”。1954年12月25日通過的中國人民政治協商會議章程也明確指出:作為人民民主統一戰線的組織,中國人民政治協商會議仍然需要存在。

二

十一屆三中全會后,我國政治建設和政治發展進入新時期,人民政協性質定位隨著社會發展不斷被賦予新內涵。1980年8月28日,鄧小平在中國人民政治協商會議第五屆全國委員會第三次會議上的講話中強調,人民政協是在共產黨領導下實現各黨派和無黨派人士團結合作的重要組織,也是我們政治體制中發揚社會主義民主、實行互相監督的重要形式。1982年政協章程明確將中國人民政治協商會議的性質定位表述為:中國人民愛國統一戰線的組織、我國政治生活中發揚社會主義民主的一種重要形式。自此,人民政協性質定位演進為兩個方面,即統一戰線組織和發揚社會主義民主的重要形式。

人民政協性質定位新內涵的發展與黨對“共產黨領導的多黨合作和政治協商制度”的認識有關。1989年1月27日,第七屆政協常委會第4次會議通過的《中國人民政治協商會議全國委員會關于政治協商、民主監督的暫行規定》明確指出,共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是在長期革命和建設過程中形成和發展的,是我國政治體制的特點和優勢。10月11日,李先念在中國人民政治協商會議第七屆全國委員會第22次主席擴大會議上的講話中講到,共產黨領導的多黨合作和政治協商制度,是我國社會主義新型政治制度的一個組成部分。12月30日,《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》中明確提出,中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國一項基本政治制度,同時也對人民政協的性質定位做了新的闡釋,即人民政協是我國愛國統一戰線組織,也是共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的一種重要組織形式。1995年1月14日,《政協全國委員會關于政治協商、民主監督、參政議政的規定》完整地將人民政協性質定位三個方面的內涵作了概括,即中國人民政治協商會議是中國人民愛國統一戰線組織,是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要機構,是我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式。這是權威文獻對人民政協性質定位第一次作三個層面的完整表述。2004年修訂的政協章程完全使用這一表述,這是從政協章程的角度第一次對人民政協的性質定位的三個方面進行完整表述。同年9月21日,胡錦濤同志在慶祝中國人民政治協商會議成立55周年大會上的講話中完整采用這一表述。

三

中國特色社會主義進入新時代,社會主要矛盾轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。站在新的歷史起點上,克服和解決我國政治建設和政治發展過程中的矛盾和問題,就要不斷滿足新時代政治建設和政治發展的新要求。要完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化,通過更加成熟更加定型的制度體系,保證全面建成小康社會和實現社會主義現代化的目標。人民政協在新時代的新方位新使命,就是推動人民政協這一具有中國特色的制度安排更加成熟更加定型、發揮好專門協商機構的作用;就是與時俱進,繼續深化對人民政協性質定位的認識和把握,為其注入新的時代內涵。

在健全社會主義協商民主制度、推進協商民主廣泛多層制度化發展的探索和實踐中,推動對人民政協性質定位認識的不斷深化和升華。十八大報告明確提出,構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系,使各方面制度更加成熟更加定型,并提出健全社會主義協商民主制度、推進協商民主廣泛多層制度化發展的任務。十八屆三中全會作出全面深化改革若干重大問題的決定,總目標就是完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化,在政治建設方面專門提出推進協商民主廣泛多層制度化發展。習近平總書記特別指出,把推進協商民主廣泛多層制度化發展作為政治體制改革的重要內容提出來的,就是要充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用,完善人民政協制度體系,規范協商內容、協商程序,拓展協商民主形式等。這就把人民政協制度體系的完善納入政治體制改革的內容中,進一步明確其“協商民主重要渠道”的定位。

在對社會主義協商民主重要性的再認識中,推動對人民政協性質定位認識的不斷深化和升華。習近平總書記指出,有事好商量,眾人的事情由眾人商量,找到全社會意愿和要求的最大公約數,是人民民主的真諦。人民政協是協商民主的重要渠道,是發揚社會主義民主的重要形式。在中國,兩種民主形式相互補充、相得益彰,共同構成中國社會主義民主政治的制度特點和優勢。人民政協是人民民主的重要形式,要適應國家治理體系和治理能力現代化建設的要求,堅持改革創新精神,推進人民政協理論創新、制度創新、工作創新,豐富民主形式,暢通民主渠道,有效組織各黨派、各團體、各民族、各階層、各界人士共商國是,推動實現廣泛有效的人民民主。

在對國家治理體系、黨和國家機構改革的探索和實踐中,推動對人民政協性質定位認識的不斷深化和升華。中共十九屆三中全會審議通過的一項重要內容,就是統籌黨政軍群改革。習近平總書記指出,人民政協是國家治理體系的重要組成部分,要適應全面深化改革的要求,以改革思維、創新理念、務實舉措大力推進履職能力建設,努力在推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮更大作用。這就把人民政協制度建設納入國家治理體系、黨和國家機構改革的整體之中,更加深化和豐富人民政協性質定位。2019年出臺的《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》,在“彰顯國家機關政治屬性”這一部分明確要求,中央和地方各級人大機關、行政機關、政協機關、監察機關、審判機關、檢察機關本質上都是政治機關,旗幟鮮明講政治是應盡之責。這十分確定地將人民政協機關歸入“國家機關”的范疇,對加大人民政協參與國家治理的力度,推進國家治理體系和治理能力現代化建設意義重大。

在強化權力運行制約和監督體系中,推動對人民政協性質定位認識的不斷深化和升華。十八屆三中全會作出的全面深化改革若干重大問題決定中,要求強化權力運行制約和監督體系,明確提出構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系,健全民主監督、法律監督、輿論監督機制,運用和規范互聯網監督。民主監督是人民民主的一個重要內容,也是人民政協的一個重要職能。習近平總書記在談到實現民主的形式問題時指出,人民是否享有民主權利,要看人民有沒有進行民主選舉的權利,也要看人民有沒有進行民主決策、民主管理、民主監督的權利。把民主監督納入權力運行制約和監督體系中,對于強化人民政協民主監督的力度和效果,完善和發展中國特色社會主義權力運行制約和監督體系意義深遠。

[作者系中央黨校(國家行政學院)科學社會主義教研部副主任、教授,中國人民政協理論研究會理事]