國家發改委發布規范性意見,定任務書列時間表

以價格改革促進綠色發展(政策解讀)

到2020年,有利于綠色發展的價格機制、價格政策體系基本形成,促進資源節約和環境成本內部化的作用明顯增強;到2025年,適應綠色發展要求的價格機制更加完善,并落實到全社會各方面各環節……7月2日,國家發改委公布《關于創新和完善促進綠色發展價格機制的意見》(以下簡稱《意見》),為促進綠色發展的價格改革定下任務書,列出時間表。

逾半數舉措屬于政策創新,同時考慮各地實際和社會承受能力

我國生態文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期。“《意見》正是貫徹落實中央關于加強生態文明建設、全面推動綠色發展決策部署的一項重要舉措。”發改委價格司司長岳修虎說。

價格機制是市場機制中最靈敏、最有效的調節機制。充分運用市場化手段,完善資源環境價格機制,是大勢所趨。近些年來,我國促進綠色發展的價格政策不斷出臺,對節能環保、優化產業結構等發揮了重要作用。

空氣更潔凈。2004年以來,脫硫、脫硝、除塵和超低排放電價等環保電價政策,有力支持了燃煤發電機組相關改造工作,使全國主要污染物中二氧化硫、氮氧化物、煙粉塵排放總量分別降低約22%、25%和11%。

用水更節約。通過統籌推進農業水價綜合改革,改革區域畝均節水約110立方米,灌溉周期平均縮短約20%,截至2017年底,改革實施面積超過5200萬畝,促進了農業節水增效和發展方式轉變。

然而,與生態文明建設的時代要求和打好污染防治攻堅戰的迫切需要相比,相關領域的價格形成機制還有待完善。比如,資源稀缺程度、生態價值和環境損害成本沒有充分體現,激勵與約束相結合的價格機制沒有真正建立等。

針對加強生態環境保護、促進綠色發展的新形勢新要求,《意見》提出的政策措施中,一半以上都屬于政策創新,如建立企業污水排放差別化收費機制、完善城鎮生活垃圾分類和減量化激勵機制、完善部分環保行業用電支持政策等。

需要指出的是,《意見》不是一個“一刀切”的調整價格文件,而是把重點放在建機制上。“鑒于各地資源稟賦條件、污染防治形勢、產業結構特點以及社會承受能力等不同,《意見》專門為各地探索創新預留了空間。”岳修虎說,《意見》在政策設計上強調排放污染者付出應付的成本,同步做出政策安排,切實保障低收入群體的生活不受影響。

建立污水處理費動態調整機制,企業污水排放差別化收費

近些年,我國城鎮污水處理行業發展較快。根據住建部數據,今年一季度,全國城鎮污水處理廠累計處理污水逾139.2億立方米,相當于994個杭州西湖的水量。

污水處理費實行收支兩條線管理。污水處理費收入上繳財政,再由地方政府以購買服務的方式,向污水處理企業支付服務費,不足部分由政府補貼。隨著環保標準提高,部分企業污水處理成本上升,污水處理費不能滿足更高環保標準的要求;鄉鎮、農村污水處理設施建設滯后,污水處理收集率不高,也不利于農村人居環境整治。此外,按照現行政策,同一地區不同企業排放污水污染物種類和濃度不盡相同,卻執行相同的收費標準,不利于公平競爭。

針對發展中的煩惱,《意見》用最長篇幅對污水處理收費政策進行修訂完善,并提出了5項政策措施。

——定準則、明邊界,建立城鎮污水處理費動態調整機制。污水處理費收多少算合理?成本如何測算才不是“哭窮”?財政怎么補貼才不是“無底洞”?發改委價格司副司長牛育斌指出,此次《意見》有“四明確”。一是明確了制定污水處理費標準原則,即補償污水處理和污泥處置設施運營成本并合理盈利,但不含污水收集和輸送管網建設運營成本,清晰界定了價格和財政在成本上的分擔邊界;二是明確了建立定期評估和動態調整機制;三是明確了具體時限要求,即到2020年底前城市污水處理費標準與污水處理服務費標準大體相當;四是明確了收費范圍,即具備污水集中處理條件的建制鎮全面建立污水處理費用制度,同步開征污水處理費。

——差異化、控源頭,建立企業污水排放差別化收費機制。《意見》鼓勵地方根據企業排放污水中主要污染物種類、濃度、環保信用評級等具體情況,分類分檔制定差別化收費標準,促進企業污水預處理和污染物減排,并明確提出工業園區要率先推行。“差別化收費政策是在總結部分地方經驗做法基礎上形成并進一步完善的。主要是針對工業污水排放進行精準施策,實行高污染高收費、低污染低收費,促使企業從源頭上減少污染物排放。”牛育斌說。

——高標準、嚴要求,建立與污水處理標準相協調的收費機制。不同區域,環保要求不同,污水排放標準不同,污水處理費上也應有所體現。《意見》支持污水處理排放標準提高至一級A或更嚴格標準的城鎮和工業園區,相應提高污水處理費標準,并強調長江經濟帶相關省份要率先實施。

——補短板、強意識,探索建立污水處理農戶付費制度。污水處理在農村地區是短板。為此,《意見》提出,在已建成污水集中處理設施的農村地區,探索建立農戶付費制度,重在強化農村居民環保意識,助力農村人居環境整治。

——市場招標、定期報告,健全城鎮污水處理服務費市場化形成機制。《意見》提出,推動各地通過招投標等市場競爭方式,形成公開、透明、合理的污水處理服務費標準,并鼓勵將城鄉不同區域、規模、盈利水平的污水處理項目打包招投標,促進城市、建制鎮和農村污水處理均衡發展。同時建立污水處理服務費收支定期報告制度,為完善污水處理費標準提供參考。

全國城市及建制鎮將全面建立生活垃圾處理收費制度

除了黑臭水體,垃圾問題也是群眾反映集中的環境問題。2016年,我國城市和縣城生活垃圾清運量達2.7億噸,如果堆在一起相當于780座百層高樓。如何破解垃圾圍城、垃圾圍村?

《意見》明確全面建立覆蓋成本并合理盈利的固體廢物處理收費機制,加快建立激勵約束收費機制,促進垃圾分類和減量化、資源化、無害化處理,完善危險廢物處置收費政策。并提出,2020年底前,全國城市及建制鎮全面建立生活垃圾處理收費制度。

以價格改革促進垃圾減量化,被提到首要位置。《意見》提出了完善城鎮生活垃圾分類和減量化激勵機制。積極推進城鎮生活垃圾處理收費方式改革,對配套設施完備、已經具備條件的用戶,推行垃圾計量收費,并實行分類垃圾與混合垃圾差別化收費等政策。

“具體說,就是對分類投放垃圾的,可以實行適當低些的收費標準;對不分類投放垃圾的,實行高一些的收費標準。這樣的收費制度設計,對推進垃圾分類,促進資源節約、環境保護,改善人民群眾生活環境,具有積極作用。”發改委價格司副司長周伴學說。

此外,危險廢物處置收費政策也得以完善。危險廢物是指具有腐蝕性、毒性、易燃性或者感染性等危險特性的廢物,通常包括醫療危險廢物、工業危險廢物、社會源危險廢物等。危險廢物處置事關重大,處置不當可能對環境或者人體健康造成有害影響。因此,《意見》提出,按照補償危險廢物收集、運輸、貯存和處置成本并合理盈利的原則,制定和調整危險廢物處置收費標準,提高危險廢物處置能力。

對工業危險廢物和社會源危險廢物,則需要加強處置成本調查,合理確定并動態調整收費標準。同時《意見》也指出,該類固體廢物處置收費標準可協商確定,但前提條件是確保危險廢物收集、運輸、貯存、處置全流程監控,違法違規行為可追溯。

明確居民、非居民和特種行業用水調價原則和目標

我國是一個水資源嚴重短缺的國家,人均水資源量僅為世界平均水平的28%。然而,當前城鎮供水價格和農業用水價格總體依然偏低,且調整周期長,價格與成本普遍倒掛。

“‘多用水多付費’的累進價格機制尚未全面建立,既不利于城鎮供水行業健康發展和農田水利工程的良性運行,也難以調動用戶節水積極性。此外,促進再生水利用、有利于水資源優化配置的價格機制尚不健全。”周伴學說,針對上述問題,《意見》提出了4項政策措施,即深入推進農業水價綜合改革、完善城鎮供水價格形成機制、全面推行城鎮非居民用水超定額累進加價制度、建立有利于再生水利用的價格政策。

農業水價綜合改革方面,明確2020年底前,北京、上海、江蘇、浙江等省份,農田水利工程設施完善的缺水和地下水超采地區,以及新增高效節水灌溉項目區、國家現代農業產業園要率先完成改革任務。

農業是用水大戶,可農民承受力卻較弱,農業水價改革會不會費力不討好?河北邯鄲成安縣就是先試先行者。當地人均水資源量不足全國平均水平的1/10,2014年被列入農業水價綜合改革試點縣。價改和配套工程的實施使當地灌溉利用系數由0.65提高到0.79,澆1畝地由2個小時減少到1.5個小時,大水漫灌變為科學灌溉,澆地用工也減少一半,真正達到了省水、省時、省工、省錢、增收同步實現。

此外,《意見》提出,要建立城鎮供水動態調價機制,明確居民、非居民和特種行業用水調價的原則和目標;并規定進一步拉大特種用水與非居民用水的價差,缺水地區二者比價原則上不低于3∶1。

擴大差別電價、階梯電價執行的行業范圍,拉大峰谷電價價差

電價是企業主要生產經營成本,也是市場經濟條件下引導資源配置的重要杠桿。“《意見》出臺了3項電價支持綠色發展政策,目的是通過增加浪費資源者、高污染排放者的用電成本,降低主動節能減排企業的用電成本,建立約束和激勵機制,運用價格信號引導用戶合理用電、提高電能利用效率。”岳修虎說。

近年來,我國對鐵合金、燒堿等7個高耗能行業實行了基于設備工藝的差別電價,對限制類、淘汰類企業用電實行加價;對電解鋁、水泥、鋼鐵行業實行基于能耗的階梯電價。這些政策的實施促進了市場優勝劣汰。以水泥行業為例,在階梯電價政策實施前,有20%左右的生產線達不到國家能耗標準。階梯電價實施后,不達標企業中,約一半被淘汰。

為進一步鼓勵節約能源資源、促進技術進步,《意見》明確提出,全面清理取消對高耗能行業的優惠類電價以及其他各種不合理價格優惠政策。各地可根據實際需要,擴大差別電價、階梯電價執行的行業范圍,提高加價標準,讓浪費資源、高污染排放者付出更大的成本和代價。

加大峰谷電價實施力度也是此次《意見》的亮點。各地可以結合本地實際,擴大峰谷電價的執行范圍,合理確定并動態調整峰谷時段,拉大高峰時段、低谷時段的電價價差。峰谷電價政策也為儲能的發展提供了條件。

“通過完善峰谷電價形成機制,從而影響企業的生產計劃和消費者的消費行為,不僅有利于改善能源結構,提高整個電力系統的運行效率,而且也可以減少用電總量,實現節能環保。”中國人民大學經濟學院副院長鄭新業說。

此外,《意見》還提出降低用電成本,支持環保行業加快發展。據岳修虎介紹,目前,污水處理、港口岸電運營、海水淡化等3個環保行業執行大工業兩部制電價,價格水平在每千瓦時0.65元左右,其中容量電費折價約0.09元。為降低這類環保企業的用電成本,擬在2025年前免收相關企業的容量電費,預計降低企業用電成本14%左右。為進一步促進電動汽車的推廣應用,免收集中式充換電設施用電的容量電費政策也將延長至2025年。(記者 陸婭楠)