中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持了40年的高速增長(zhǎng),近期開(kāi)始把注意力轉(zhuǎn)向城市特別是超級(jí)大城市發(fā)展,以其作為未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的驅(qū)動(dòng)器。眼下中國(guó)學(xué)術(shù)界就發(fā)展超級(jí)大城市和推動(dòng)形成都市圈問(wèn)題進(jìn)行了熱烈討論,希望進(jìn)一步擴(kuò)大特大城市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模或經(jīng)濟(jì)效率提升至更高水平的地方政策受到?jīng)Q策層支持。更有建議認(rèn)為,應(yīng)在相鄰的經(jīng)濟(jì)中心城市之間建立更深度和更緊密網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系的都市圈。可以期待,假如城市驅(qū)動(dòng)的增長(zhǎng)趨勢(shì)持續(xù)10年,中國(guó)的城市化水平有望達(dá)到全球的平均值。

近年來(lái)中國(guó)開(kāi)始流行青睞超級(jí)城市和城市圈的這種觀念絲毫不奇怪,它跟過(guò)去10年來(lái)中國(guó)試圖要升級(jí)其增長(zhǎng)模式有關(guān)。盡管制造業(yè)高度發(fā)達(dá),但中國(guó)的城市化進(jìn)程一直慢于其工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度。盡管中國(guó)今日已是世界第二大經(jīng)濟(jì)體,但僅有一半的人口是城市居民,而生活在超級(jí)大城市的人口不到總?cè)丝诘氖种弧?/p>

中國(guó)過(guò)去25年的快速工業(yè)化進(jìn)程中,像北京、上海和廣州這樣的超大城市的角色也并非舉足輕重。這在工業(yè)化最為迅猛的長(zhǎng)江三角洲和珠江三角洲地區(qū)極為典型。在這些地區(qū),至少在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間,相對(duì)于那些中小城市,大城市被束縛在國(guó)有部門的體制之下,在生產(chǎn)性資本的積累、吸引外商直接投資(FDI)落地和本土企業(yè)家精神上并無(wú)壓倒性優(yōu)勢(shì),反而那些中小城市借勢(shì)而為,一舉崛起成為制造業(yè)中心。

上世紀(jì)90年代之后,蘇州昆山迅速崛起,成為了中國(guó)最重要的電子產(chǎn)品的制造中心。在廣東省內(nèi),類似昆山這樣的小城市,比如東莞、惠州、中山、順德,也獲得與全球產(chǎn)業(yè)鏈高度融合的制造業(yè)崛起機(jī)遇,擔(dān)當(dāng)著中國(guó)作為世界工廠的重要角色。即使今天被認(rèn)為是中國(guó)最具活力的超級(jí)大城市之一深圳,也只是伴隨其作為出口加工區(qū)的工業(yè)化進(jìn)程而逐步演變成今天超大規(guī)模,1979年在中央政府批準(zhǔn)其成為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的時(shí)候還只是個(gè)邊陲小鎮(zhèn)。

過(guò)去10年的情況表明,特大城市和城市化滯后的狀況正妨礙未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛能的釋放。在未來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中,中國(guó)清醒地認(rèn)識(shí)到要充分利用和挖掘其人口規(guī)模和人力資本積累的無(wú)與倫比的巨大優(yōu)勢(shì)。在這種情況下,大城市、特別是超級(jí)大城市和城市群的崛起至關(guān)重要。

固然中國(guó)已有常住人口在2000萬(wàn)的北京、上海、廣州和深圳這四個(gè)超級(jí)大城市,它們?cè)谥袊?guó)被稱為“一線城市”,但超級(jí)城市的數(shù)量與中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和人口規(guī)模顯得不成比例。作為全球人口最多且為第二大經(jīng)濟(jì)體,中國(guó)的城市化水平依然大大低于世界平均水平。中國(guó)還有數(shù)個(gè)在經(jīng)濟(jì)和人口規(guī)模上具有演變成為超級(jí)大城市潛力的二線城市,如成都、天津、杭州、武漢、蘇州等。即便是對(duì)北京、上海這樣的超級(jí)大城市,也并沒(méi)有足夠的理由認(rèn)為它們目前在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛能和容納的人口數(shù)量上已經(jīng)接近臨界值,除非繼續(xù)保留綿延已久的行政區(qū)劃限制,以及對(duì)城市土地開(kāi)發(fā)比例的嚴(yán)格控制。

為了更多特大城市的發(fā)展,中國(guó)應(yīng)放棄限制城市土地開(kāi)發(fā)的配額管理制度。這個(gè)從上世紀(jì)90年代實(shí)施的制度不僅嚴(yán)格限制了城市可以開(kāi)發(fā)的土地?cái)?shù)量,而且長(zhǎng)期以來(lái)把過(guò)多的建設(shè)用地用于建造制造業(yè)的廠房。事實(shí)上,在不可阻擋人口流向超級(jí)大城市的過(guò)程中,對(duì)土地開(kāi)發(fā)數(shù)量的控制加速了中國(guó)的一線城市的地價(jià)和房?jī)r(jià)。

認(rèn)識(shí)到了特大城市在發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)和實(shí)現(xiàn)持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要性,這些特大城市正在試圖通過(guò)“撤縣改區(qū)”來(lái)緩解甚至突破這些行政區(qū)劃對(duì)其經(jīng)濟(jì)潛能釋放的制約。在中國(guó),大城市在行政區(qū)劃上不僅包括城區(qū)部分,也包括廣闊的郊縣鄉(xiāng)村。以上海為例,盡管上海的行政區(qū)劃面積約是6340平方公里,但其城區(qū)面積也只有一半,另一半則是郊縣。所謂“撤縣改區(qū)”,就是由這些城市把城區(qū)的范圍擴(kuò)展到了縣的界域。像北京、上海、廣州、深圳等一線城市和杭州、武漢等新一線城市城區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),具有強(qiáng)大的輻射力和擴(kuò)散力,周圍的縣改區(qū)之后,它們布局和規(guī)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間得以擴(kuò)大,這無(wú)疑為未來(lái)城市升級(jí)和容納更多人口創(chuàng)造了條件。

中國(guó)試圖轉(zhuǎn)向城市引導(dǎo)型增長(zhǎng)模式的另一個(gè)推進(jìn)戰(zhàn)略是,因勢(shì)利導(dǎo)大幅度提升城市群在未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中扮演的主導(dǎo)角色。中國(guó)地域遼闊,盡管地理上不乏城市群,但以經(jīng)濟(jì)實(shí)力而言,最重要的空間集群無(wú)疑是分布在長(zhǎng)江三角洲和珠江三角洲兩個(gè)灣區(qū)的城市群。在那兩個(gè)灣區(qū),得益于包括上海、香港、廣州、深圳和杭州等超級(jí)大城市的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張和輻射能力,兩個(gè)巨大都市圈的輪廓已清晰可見(jiàn),可謂水到渠成。都市圈的形成能大大提高經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間密度和獲得來(lái)自經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性的巨大經(jīng)濟(jì)效率,是未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的驅(qū)動(dòng)器。政府在國(guó)家戰(zhàn)略上推進(jìn)這兩個(gè)都市圈的成型和發(fā)展,無(wú)疑將驅(qū)動(dòng)中國(guó)更大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能級(jí)。

今年3月,中國(guó)政府明確表示將支持粵港澳大灣區(qū)的規(guī)劃構(gòu)想并要求盡快制定建設(shè)規(guī)劃方案,其目標(biāo)是建設(shè)成為全球創(chuàng)新發(fā)展高地、全球經(jīng)濟(jì)最具活力和優(yōu)質(zhì)品質(zhì)的生活區(qū)域。粵港澳大灣區(qū)涵蓋了廣州、深圳等9個(gè)城市和香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)。2010年至2016年,粵港澳灣區(qū)的11個(gè)城市GDP總量從2010年的5.42萬(wàn)億人民幣增長(zhǎng)至9.35萬(wàn)億人民幣,約合1.34萬(wàn)億美元,僅次于東京灣區(qū)和紐約灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模。鑒于粵港澳大灣區(qū)目前的人均GDP尚不及東京灣區(qū)的一半,且還處于高速增長(zhǎng)的階段,未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力的釋放指日可待。

以上海為核心的環(huán)杭州灣大灣區(qū)的構(gòu)想也正在引起高度關(guān)注。這個(gè)灣區(qū)很可能覆蓋上海南北兩翼、跨越浙江和江蘇兩個(gè)重要經(jīng)濟(jì)省份約10個(gè)關(guān)鍵城市。這一灣區(qū)的打造對(duì)整個(gè)長(zhǎng)三角一體化和中國(guó)的長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略的提升都將產(chǎn)生重要作用。值得一提的是,環(huán)杭州灣背靠寧波舟山港、洋山深水港這樣的世界級(jí)大港。2016年寧波舟山港貨物吞吐量突破9億噸,居全球之首。上海洋山深水港四期工程正在建設(shè),這是目前全球建設(shè)規(guī)模最大的自動(dòng)化集裝箱碼頭。以GDP計(jì)算,環(huán)杭州灣大灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模應(yīng)該也已接近舊金山灣或東京灣的規(guī)模,而且還擁有中國(guó)目前11個(gè)自貿(mào)區(qū)中的兩個(gè)。

中國(guó)正在政策上試圖引導(dǎo)大量傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)和轉(zhuǎn)型,也在鼓勵(lì)新技術(shù)驅(qū)動(dòng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這意味著,相對(duì)于物質(zhì)資本,人力資本和科技對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)越來(lái)越重要,而這需要重新考慮大城市要扮演什么樣的角色,并如何做到由大城市來(lái)引導(dǎo)更有效率的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這是中國(guó)在其新一輪經(jīng)濟(jì)改革中的重要任務(wù)之一。