政府與社會資本合作模式(PPP)是政府與社會攜手開展基礎設施建設、提供公共服務的一種治理創新。歐美的政府與社會資本合作模式主要有兩種:一種是BOT(建造—運營—移交)模式,引入私人資本建設基礎設施、提供公共服務,由消費者支付費用,解決政府資金短缺問題;另一種是PFI(私人融資計劃)模式,政府招標私人資本建設基礎設施、提供公共服務,由政府用公共支出買單,重在提高政府支出效率。近年來,政府與社會資本合作模式在我國得到廣泛應用。但隨著其深入發展,外來理論已經越來越難以解釋和指導我國的生動實踐,西方傳統模式在我國出現了水土不服。為解決這一問題,我國對政府與社會資本合作模式進行了復合創新,實現了對西方模式的超越。

實現了實施對象的超越。基礎設施以及相關公共服務可分為三類:一是經濟型,如道路交通、市政工程等;二是社會型,如養老、教育、文化等;三是環境型,如污染治理、生態建設等。西方的政府與社會資本合作模式通常以單個項目為主:BOT模式多見于消費者付費的經濟型項目,PFI模式多見于政府付費或補貼的社會型和環境型項目。與之相比,我國的政府與社會資本合作通常是涉及多個領域的綜合項目,如特色小鎮建設就是經濟型項目和社會型項目的結合。即使是以某一方面為主導的項目,也常與其他基礎設施和公共服務捆綁起來開展。例如,北京一些地鐵站在建設中將傳統的交通建設與棚戶區改造有機結合,既優化了周邊環境,又實現了軌道交通、機動車交通和人行交通的合理配置。我國的政府與社會資本合作模式的優點在于可以避免社會資本過多關注經濟型項目、忽視社會型和環境型項目;相關的項目評估也已逐步超越單純的經濟考量,要求充分考慮社會影響和環境影響,體現了以人民為中心的發展思想。

實現了實施主體的超越。在西方模式中,社會資本通常是以單一主體的形式與政府開展合作。而我國參與合作的社會資本常以聯合體形式出現。其中,有的是跨行業跨部門聯合,比如園區項目通常包含市政建設、環境保護、文教旅游等多個部門;有的是供應鏈上下游聯合,比如一些有較強市場競爭力的項目常常包括金融、規劃、建設、運營等企業;也有的是不同所有制之間的聯合。這種采用聯合體形式、組建大PPP項目公司的方式,具有重要的治理創新意義。經過正確引導,將可能發展出介于政府和市場之間的、具有創新意義的混合經濟組織,為經濟社會可持續發展注入更多活力。

正在實現實施過程的超越。政府與社會資本合作項目的最終績效不僅體現在融資和建設環節,而且體現在運營維護環節。相應地,社會資本參與項目的長期競爭力更多來自于其在運營維護方面的管理能力和技術水平。當前,我國參與合作實踐的社會資本大多是建造或制造企業,建設施工能力強,但運營維護能力較弱。隨著新型城鎮化的深入推進,未來基礎設施建設“硬件”項目將逐步減少,服務運營“軟件”項目將成為主導。這對許多以建設施工見長的企業提出了加強服務運營能力的轉型要求。可以預見,經過PPP項目的磨煉與考驗,這些中國企業將會實現建造業運營化、制造業服務化轉型,實現由“中國建造”“中國制造”向“中國運營”“中國服務”拓展,進而形成新的國際競爭力。

(作者為同濟大學可持續發展與管理研究所所長、教授)