有時檢察機關(guān)即使找到案件線索，往往接下來還要面對一些行政機關(guān)的“軟抵制”。

貴州省人民檢察院副檢察長余敏說：“有一些部門特別是被起訴的部門，尤其是行政部門不愿意接受也不能接受自己成為被告的事實，擔心本單位形象、業(yè)績受影響而對公益訴訟‘積極表態(tài)、消極配合’。”

“有個區(qū)檢察院發(fā)現(xiàn)山區(qū)有人焚燒廢舊輪胎煉油，環(huán)保部門收到檢察建議后居然置之不理。我自己跑去一看，滾滾黑煙把人臉都熏黑了！”汕頭市人民檢察院民行科科長林東升說，“一直等到市檢察院出面，把線索移送公安機關(guān)，才取締了8個煉油點。”

檢察機關(guān)辦案人員告訴記者，公益訴訟中最復(fù)雜的就是行政公益訴訟案件，因為這類起訴是為了糾正行政執(zhí)法機關(guān)不作為、慢作為、亂作為而設(shè)計，主要目的是通過訴前程序和訴訟程序來督促行政執(zhí)法機關(guān)依法履職，從而實現(xiàn)對公共利益的保護。然而在基層實際案件中，地方政府的行政決策有著各種各樣的復(fù)雜原因，因此有的推諉塞責，有的消極抵觸。特別是作為起訴人的當?shù)貦z察機關(guān)，如何與政府行政部門推進訴訟，最終用法律捍衛(wèi)公眾和國家利益，是一場多方參與的“博弈”。

法律支撐少，要打鐵自身還不夠硬

眼下，全國13個省、區(qū)、市在為期兩年的公益訴訟試點期間，辦理了一大批公益訴訟案件，積累了豐富的案件樣本，相關(guān)制度也已確立，但是由于制度細則尚在完善之中，各地檢察機關(guān)遭遇到一些現(xiàn)實問題無法解決。

汕頭市龍湖區(qū)檢察院副檢察長夏彬認為，公益訴訟在實踐中碰到了不少在法律上難以準確把握的問題。比如有人認為行政機關(guān)在起訴后庭審前履職糾正，就可以撤回訴訟；但也有人認為即便如此法院也應(yīng)判決行政機關(guān)原先怠于履職的行為違法。“這些問題法律上不解釋清楚，我們總感到進行公益訴訟時底氣不足，改革很難繼續(xù)深入。”

令貴州省高級人民法院環(huán)境資源審判庭庭長羅朝國感到困惑的是，檢察院和法院之間在訴訟地位的認識上存在分歧。“在公益訴訟中，檢察機關(guān)是監(jiān)督機關(guān)，走的是公訴模式，法院則認為雙方是平等的民事主體，檢察機關(guān)究竟以什么身份參與訴訟？”

半月談記者了解到，在試點初期，最高檢、最高法的實施辦法均規(guī)定檢察機關(guān)以公益訴訟人的身份提起公益訴訟，但對訴訟程序中檢察機關(guān)的責任義務(wù)沒有具體規(guī)定。產(chǎn)生的一個問題就是，部分試點法院在公益訴訟中按照普通原告的權(quán)利義務(wù)要求檢察機關(guān)，如提交法定代表人身份證明、組織機構(gòu)代碼證、授權(quán)委托書，用傳票通知開庭等。對于這個問題，“兩高”經(jīng)過溝通，明確檢察機關(guān)提起公益訴訟是履行法律監(jiān)督職能的職權(quán)行為，最高檢還下發(fā)了《關(guān)于進一步做好檢察機關(guān)提起公益訴訟案件登記立案工作的通知》，規(guī)定了不同于普通原告的登記立案工作程序。未來，這一問題將通過制定細則進一步得到解決。

行政行為和司法行為如何協(xié)調(diào)也困擾著公益訴訟。羅朝國舉例告訴記者，如果城市的某個湖面遭受污染，行政機關(guān)比如環(huán)保部門可以通過行政執(zhí)法的方式，對企業(yè)進行處罰，這是行政手段，但是否應(yīng)該先通過行政機關(guān)履行職責，在處理未能奏效的情況下，再通過司法機關(guān)？這究竟是什么樣的規(guī)則和程序，都有待通過法律一一定奪。

一些檢察官指出，一些環(huán)境案件具有較高的專業(yè)性，往往需要對污染狀況、損害后果進行科學鑒定。從司法實踐看，環(huán)境案件的鑒定往往要支付幾萬元甚至幾十萬元的鑒定費，加上差旅費、律師代理費等費用，訴訟支出費用相對較高，導(dǎo)致了一些環(huán)境公益訴訟案件流產(chǎn)。

此外，一些地方政府為了吸引投資，對企業(yè)的污染行為不作嚴格監(jiān)管，對檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的態(tài)度也很消極。即使允許，也僅僅限于對那些規(guī)模小、影響小的企業(yè)提起訴訟。一些環(huán)境公益訴訟案源在服務(wù)地方經(jīng)濟發(fā)展“大局”的潛規(guī)則下被放棄。

公益機制不健全，進入角色需趕緊

隨著公益訴訟案件數(shù)量、種類越來越多，現(xiàn)有檢察人員隊伍不能全部適應(yīng)公益訴訟辦案要求，影響著辦案質(zhì)量。不少受訪者認為，檢察人員在公益訴訟案件線索的發(fā)現(xiàn)能力、調(diào)查取證能力、整改督導(dǎo)能力、庭審應(yīng)對能力、質(zhì)證能力、法庭辯論能力等方面有待進一步提高。

2016年11月，最高人民檢察院在通報試點工作時指出，試點工作取得初步成效，但仍存在著配套機制不健全問題。尤其是在公益損害鑒定、環(huán)境損害修復(fù)等方面缺乏配套機制。有的地方行政機關(guān)認識有偏差，擔心影響地方政府形象。有的收到檢察建議后，雖有回復(fù)但并未進行實質(zhì)性整改，或僅糾正部分違法行為。

吉林省社會科學院法學所所長于曉光等專家建議，公益訴訟的推行，充分體現(xiàn)了檢察機關(guān)在促進依法行政、推進法治政府建設(shè)中發(fā)揮的積極作用。針對面臨的一系列問題，要不斷糾正地方行政機關(guān)認識偏差，適當可采取問責形式提高他們對公益訴訟的認識。另外，要加大對檢察官和法官的專業(yè)培訓(xùn)力度，進一步加強隊伍建設(shè)，完善訴訟機制、執(zhí)行機制，從而共同推進公益訴訟工作取得新突破。

(采寫記者：汪軍 詹奕嘉 鮑曉菁 周立權(quán) 朱國亮)