發展特色小鎮的必要性

特色小鎮是適應經濟新常態、實現產業轉型升級的重要抓手。2011年后,我國經濟告別了30多年的高速增長,進入了創新驅動和產業結構調整的經濟發展新常態。在如何實施創新驅動發展戰略、加快地方產業結構轉型升級中,特色小鎮在創新驅動下,以“小而強”“特而精”的布局思路,得以擺脫傳統產業布局的“大而全”“小而全”造成的“產業雷同”現象,同時又在特色產業發展中與文化傳統、社區建設進行有機融合,凸顯小鎮的“產業特色”。從特色小鎮建設的浙江經驗來看,浙江之所以能夠引領全國特色小鎮建設,主要在于特色小鎮是經濟轉型的產物,承擔著產業升級與轉型的重任。[2]這樣看來,推動產業轉型升級與結構調整的經濟功能不可避免地成為了特色小鎮的首要功能。

特色小鎮是推行新型城鎮化,破解城鄉二元結構的著力點。傳統城鎮化在很大程度上走的是一條城市吞并農村的城市膨脹式發展道路,并由此加重了我國的“城市病”問題。大量農村人口進入城市,農村資源被城市所汲取,這不僅無法解決固有的城鄉二元結構問題,反而進一步加劇了農村的凋敝。按照“以人為本”的新型城鎮化要求,在城市周圍打造特色產業小鎮,不僅完善了整個區域的產業結構,而且就近解決了農村剩余勞動力問題,農村剩余勞動力不僅在自己家門口可以進行體面就業,還可以像主城區的市民一樣享受大城市的公共服務,真正實現了產城融合與城鄉融合。

特色小鎮是推進創新創業的重要載體。“大眾創業萬眾創新”是我們對沖經濟下行、主動適應經濟新常態的重要舉措。但是,大城市資源的稀缺性,往往會導致人們創新創業的成本太高,空間不大。特色小鎮多分布在大都市周邊,相對遠離大城市中心,生產生活成本相對較低,是吸引科技含量高、資金相對不足的年輕創業者的理想棲息之地。可以說,特色小鎮能夠以較為低廉的成本、靈活的機制、優質的服務為“創客”們提供起航的港灣與夢想的翅膀。

特色小鎮是破解“三產”聯動、“四化”同步困境的突破口。長期以來,我們一度認為“農業是基礎產業,只有在土地上建有工廠才算有第二產業的工業;工業必須發展到一定的程度才會有作為第三產業的服務業”,并由此形成了“農業化、工業化、城鎮化、信息化”梯次發展的思維。特色小鎮集特色產業、歷史傳承、文化旅游、社區宜居于一體,徹底顛覆了“三產”“四化”梯次發展的思維桎梏,在與時俱進發展特色小鎮過程中,實現了“三產聯動”與“四化同步”。

特色小鎮是加快美麗鄉村建設的推進器。以往的新農村建設中,普遍存在著“撒胡椒面兒”與低層次重復建設問題。這樣雖然通過新農村建設活動,使廣大農村地區得到一定的進步,“三農”問題得到了一定程度的緩解,但與城市的快速發展相比,一些地方城鄉間的差距,不僅沒有縮小,還進一步擴大了。特色小鎮一方面通過特色產業解決了周邊農民的就業、創業問題,另一方面也通過集中居住,改善了農民的生活條件,讓他們在幸福工作中,不僅享受現代田園風光,還享受著本來在大城市才能享受的城市文明與公共服務。因此,集宜居宜業于一體的特色小鎮建設,是真正破解城鄉二元結構,實現城鄉融合,加快美麗鄉村建設的助推器。

特色小鎮是厚植城市底蘊與歷史文化的傳承器。一段時間以來,我國城鎮化是一種“攤大餅”式的粗放型城鎮化模式,造成了不少“貪大求洋”的城市在大拆大建中割裂了歷史、摧殘了文化,造成一些城市“有城市無歷史”“有城市無文明”的現象。而特色小鎮在產業發展中高度重視小鎮發展的文化積淀與歷史傳承,融歷史文化于產業發展、社區建設之中。對于以文化旅游為特色的特色小鎮而言,歷史文化的積淀與傳承與文化產業、旅游產業的打造更要求有機統一與完美結合。特色小鎮生產力配置一定要找到功能的集聚與擴散之間、城市化與逆城市化之間的最佳平衡點,找到生產、生活、生態之間的最佳平衡點。[3]

特色小鎮建設中存在的主要問題

近年來,特色小鎮建設為我國建設美麗鄉村、推進新型城鎮化建設、加快產業調整、深化城鄉融合等方面做出了重要貢獻。但是,不可否認,各地特色小鎮建設過程中也在不同程度上存在著一些問題。

盲目上馬,后續財力不足。特色小鎮在浙江初見成效,并得到中央肯定和總結推廣后,一些地方出現了一股盲目跟風現象。這些地方完全不顧村鎮的客觀實際,出于套取國家小城鎮建設專項資金與政績工程的目的,盲目上馬特色小鎮項目。但特色小鎮建設與投資的主體還是縣一級政府。這樣,一些財力不足,又無法撬動社會資本的縣域對特色小鎮建設就會缺乏可持續的財力支撐。

千鎮一面,特色不足。特色小鎮建設的最大特點就是要有“特色”,而這個特色主要應基于小鎮自身的自然稟賦與文化積淀。如果在特色小鎮建設中盲目跟風,忽視了“特色”這樣根本性的東西,這種生搬硬套的行為必然會讓一些特色小鎮建設最后依然走的是“造城”式的傳統城鎮化道路。

缺乏產業,動力不足。各地發展特色小鎮的經驗說明了,特色小鎮經濟功能依然是第一位的,只是這種小鎮經濟應是特色經濟。小鎮的特色經濟靠的是特色產業支撐。如果一個小鎮沒有屬于自己特色的產業作為支撐,形成特色經濟,所謂的特色小鎮建設最終也會因為缺乏自身的“造血”功能而無法持續下去。

體制僵化,活力不足。特色小鎮的“特色”,還在很大程度上表現在體制的靈活上。傳統的建制鎮走的完全是黨政部門主導的招商引資與強制性管理活動。在一些地方的特色小鎮建設中,依然是一條成立管委會、走黨政部門主導的城鎮化活動。而浙江成功經驗表明,小鎮的發展更多的是借力于市場驅動。那種繼續依托管委會進行規劃管理與招商引資的小鎮,最后非常有可能導致體制僵化,活力不足。

貪大求洋,人氣不足。實踐證明,特色小鎮的特色在于“小而強” “小而精”。如果沒有明確的規劃與建設邊界,特色小鎮建設中就會偏離國家法律和制度設計的既定軌道,就會造成小鎮的無限蔓延。在一些地方特色小鎮建設過程中,在面子工程、政績工程的驅動下,一些所謂的特色小鎮因貪大求洋,小鎮建設變成了“造鎮運動”,造鎮運動變成了房地產開發運動與賣地運動。大量新建房屋由于沒有產業與就業人口的支撐,而形成了新一輪沒人購買、沒人居住的“鬼樓”與“鬼鎮”。

機制陳舊,服務不足。浙江特色小鎮經驗告訴人們,特色小鎮的“特色”在很大程度上還表現為拋棄了“非鎮”“非區”的舊路,走上了“政府引導、市場主導、產業支撐、社會協同”的體制機制創新道路。特色小鎮機制靈活,不是管理而是服務。既為客商與居民服務,同時又要進一步簡化服務流程,為他們提供更為便捷、更為優質的“一條龍”服務。

加快特色小鎮建設的路徑創新

當前正確面對和解決特色小鎮建設中存在的一些問題,必須切實以五大發展理念為指導,堅持走新型城鎮化道路,以打造特色產業為龍頭,堅持特色產業、科技創新、歷史文化、觀光旅游、社區建設有機統一,在創新驅動發展中,不斷推進“三產聯動”與“四化同步”,走一條中國特色城鄉融合發展的現代化之路。

堅持創新發展,以全面創新驅動特色小鎮建設

黨的十八屆五中全會指出,“堅持創新發展,必須把創新擺在國家發展全局的核心位置,不斷推進理論創新、制度創新、科技創新、文化創新等各方面創新,讓創新貫穿黨和國家一切工作,讓創新在全社會蔚然成風”。以浙江為代表的特色小鎮就是我國在新型城鎮化建設實踐中全面落實創新驅動發展戰略實踐的結果與表現。浙江特色小鎮順應了發展規律、適應了發展趨勢,使得浙江人“敢為人先,特別能創業”的創新精神噴涌而出,“小鎮經濟”日新月異。

以浙江為典型的特色小鎮在創新驅動發展中,努力實現理念創新、制度創新、體制創新、機制創新的良性互動與有機統一。在理念創新方面,浙江在特色小鎮建設中始終堅持分類建設的理念,不搞一刀切。“在城鄉接合部建‘小而精’的特色小鎮,就是要在有限的空間里充分融合特色小鎮的產業功能、旅游功能、文化功能、社區功能,在構筑產業生態圈的同時,形成令人向往的優美風景、宜居環境和創業氛圍。”[4]在制度供給方面不是“老而僵”,而是力求“活而新”。

特色小鎮建設,不能沿用老思路、老辦法,必須在探索中實踐、在創新中完善。因此,凡是國家和省里先行先試的改革試點,特色小鎮優先實施;凡是符合法律要求的改革,允許特色小鎮先行突破;在服務創新方面突出“定制”;要求“在市場主體登記制度上,放寬商事主體核定條件,實行集群化住所登記,把準入門檻降到最低;在審批流程再造上,削減審批環節,提供全程代辦,創新驗收制度,把審批流程改到最便捷,讓小鎮企業少走彎路好辦事。同時,實行企業‘零地’投資項目政府不再審批、企業獨立選址項目高效審批、企業非獨立選址項目要素市場化供給機制和政府不再審批”。浙江特色小鎮在體制機制創新的最大特色就是定位特色小鎮是“‘產、城、人、文’四位一體有機結合的重要功能平臺”,而非傳統行政建制“鎮”或“開發區”;從而建立健全了創新驅動、科技驅動、產業驅動而非行政驅動的市場導向理念、制度、體制、機制。

堅持協調發展,多元協調推進特色小鎮建設

黨的十八屆五中全會指出,堅持協調發展,重點促進城鄉區域協調發展,促進經濟社會協調發展,促進新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。首先,特色小鎮多選址在大城市周圍,尤其是城鄉結合部地區,就是為了實現城市要素與美麗鄉村要素的自由流動,加快城鄉融合與一體化建設。其次,特色小鎮在建設中要始終堅持特色產業培育與社會建設統一,促進小鎮經濟增長與社會和諧同步發展。特色小鎮建設要始終堅持創新驅動發展,尤其是把科技創新放到突出的位置,充分依托“互聯網+”發展新興產業,并與小鎮規劃建設、歷史傳承、現代農業、觀光旅游有機結合起來,切實通過特色小鎮建設加快小鎮區域的“三產聯動”與“四化同步”。在運作機制上,特色小鎮走的是一條“政府引導、企業主體、市場化運作”的多元協作機制,始終堅持“達標了才命名,給財稅和土地等政策,不達標不命名,不給政策”。 這種“政府引導、企業主體、市場運作”的多元協作模式,在充分調動市場資源與動力的同時,讓政府也從事無巨細的行政事務中解放出來,集中精力做好制度設計、規則制定、后期監管與全程服務工作。

堅持綠色發展,建設綠色產業、綠色生活、綠色文化有機統一的綠色小鎮

十八屆五中全會指出,“堅持綠色發展,必須堅持節約資源和保護環境的基本國策,堅持可持續發展,堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路,加快建設資源節約型、環境友好型社會,形成人與自然和諧發展現代化建設新格局,推進美麗中國建設”。綠色發展要求在特色小鎮建設中要樹立綠色發展理念,發展綠色產業;堅決拒絕高污染、高耗能、低附加值的企業入駐小鎮;綠色發展意味著小鎮的生活是綠色生活、綠色出行、綠色消費;綠色發展意味著特色小鎮要形成綠色文化,讓綠色經濟、綠色生活、綠色出行、綠色消費成為小鎮各社會主體的行為自覺。

堅持開放發展,學習借鑒西方特色小鎮的建設經驗

西方發達國家在特色小鎮建設方面有著豐富的經驗,一些特色小鎮非常值得我們去學習與借鑒。實際上,浙江特色小鎮的靈感來自于國外的特色小鎮,如瑞士的達沃斯小鎮、美國的格林威治對沖基金小鎮、法國的普羅旺斯小鎮,“產業富有特色,文化獨具韻味,生態充滿魅力,對浙江優化生產力布局頗有啟迪”[5]。學習借鑒西方特色小鎮,一方面可以借鑒西方小鎮發展特色產業、推進產城融合的經驗;另一方面可以借鑒西方小鎮發展“大學小鎮”、田園小鎮的經驗,把大學歷史傳承、大學文化與田園風光、旅游有機結合起來,著力打造歷史文化與旅游小鎮;最后,可在借鑒西方小鎮經驗的基礎上,傾力打造中西合璧的文化交流小鎮。

堅持共享發展,特色小鎮要走多元社會主體共建共享共治的道路

中國夢歸根到底是人民的夢。堅持共享發展,就是堅持發展為了人民,發展依靠人民,發展成果由人民共享,并以此為主導,作出更有效的制度安排,著力解決公平正義問題,使全體人民在共建共享發展中有更多獲得感,從而增強發展動力,增進人民團結,朝著共同富裕方向穩步前進。特色小鎮堅持共享發展,不僅意味著小鎮居民要共享小鎮的發展成果;也意味著每一個小鎮人,都有義務全面參與特色小鎮的規劃、建設與管理,成為特色小鎮建設的主人。要切實推動特色小鎮中各社會主體多元合作平臺與合作機制的建立與完善,加快構建共建、共創、共享、共治的特色小鎮治理共同體,并在此基礎上,加快推進與完善特色小鎮利益共同體、命運共同體建設。

【本文作者為四川大學公共管理系教授;本文系2016年度教育部重大項目“縣級政府綠色治理體系構建與質量測評研究”(項目批準號:16JZDW019)、四川大學中央高校基本科研業務費專項資助2017年度四川大學國家人文社科重大攻關項目培育計劃“我國社會治理體系構建及其運行機制研究”(項目批準號:SKZD201704)階段性成果】

注釋:

[1]李強:特色小鎮是浙江創新發展的戰略選擇[J].今日浙江,2015年第24期 。

[2]姚尚建:城鄉一體中的治理合流——基于“特色小鎮”的政策議題[J].社會科學研究,2017年第1期。

[3]李強:特色小鎮是浙江創新發展的戰略選擇[J].今日浙江,2015年第24期 。

[4]同上。

[5]常曉華、屈凌燕、王政:《特色小鎮是什么?——浙江全面推進特色小鎮創建綜述》[EB/OL].新華網,http://news.xinhuanet.com/local/2016-02/28/c_1118181253.htm,2016年02月28日。