中國國家治理顯著的、鮮活的特點：“兩導(dǎo)”、“兩個堅持”、“四化”、“四治”

20世紀(jì)末和21世紀(jì)初，中國和西方發(fā)達國家一樣，開始注重對治理理論的研究和傳播，邁向了治理之路，不斷尋求治理的良策。在治理理論方面，西方學(xué)者認為，治理的主體可以沒有政府和國家公共權(quán)力機構(gòu)，傾向于主張更多地依靠市場和社會組織，權(quán)力應(yīng)該來自于公眾認可或社會契約。西方的這些治理理論在西方有的也行不通，對中國而言，雖具有一定的參考借鑒作用，但千萬不能照單全收。因為如果完全按照這樣的理論，國家、政府、執(zhí)政黨實際上已經(jīng)無關(guān)緊要、作用不大了，可以被邊緣化了。顯然，由于現(xiàn)階段中國還處在轉(zhuǎn)型期，是世界上最大的發(fā)展中國家，我國的經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明領(lǐng)域的體制改革尚未完成，相對于發(fā)達國家具有健全的法律制度架構(gòu)、完備的市場經(jīng)濟體系、良好的社會組織發(fā)育而言，情況有很大的不同。因而，中國的國家治理必須立足于當(dāng)前自身的國情、民情、社情、政情、黨情基礎(chǔ)之上。又由于中國是社會主義國家，我國的國家治理理應(yīng)更要突出中國特色社會主義的性質(zhì)和要求。

習(xí)近平指出，中國的“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度”。這里所強調(diào)的黨的領(lǐng)導(dǎo)、國家制度、體制機制、法律法規(guī)，就是中國國家治理的核心元素，也是國家治理具有中國特色社會主義性質(zhì)的基本規(guī)定。這些核心元素和基本規(guī)定，決定了中國國家治理所具有的顯著的、鮮活的特點，概括地說就是，“兩導(dǎo)”：黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)；“兩個堅持”：堅持社會主義的方向和道路，堅持國家制度建設(shè)；“四化”：實現(xiàn)各項公共事務(wù)治理的民主化、法治化、制度化、多元化；“四治”：治理體現(xiàn)為法治、德治、共治、自治。

在中國的國家治理中，最重要的核心內(nèi)涵是堅持并要加強執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和領(lǐng)導(dǎo)作用

我國憲法確立了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是治國理政的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化最根本的保證。必須加強和改進黨對治國理政的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到治國理政的全過程。當(dāng)然，作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨要從具體瑣碎的行政事務(wù)中解脫出來，強化對政權(quán)機關(guān)的決策建議、監(jiān)督調(diào)節(jié)、思想導(dǎo)向等，利用各種支持資源，充分發(fā)揮其政治治理的最高權(quán)威作用：一是通過政策決策的謀劃發(fā)揮牽引作用，依靠政績業(yè)績凝聚社會力量；二是通過組織制度和組織網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，形成治理優(yōu)勢；三是通過政治角色發(fā)揮帶頭作用，依靠各行各業(yè)中干部、黨員在治理中起到表率垂范作用；四是通過思想意識形態(tài)發(fā)揮治理的整合作用。為了更好地堅持并加強黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和領(lǐng)導(dǎo)作用，必須加強執(zhí)政黨自身的建設(shè)、制度的改革，把黨的改革重點放在制度上。

在實現(xiàn)有效治理方面，中國當(dāng)前必須強調(diào)國家和政府的作用

中國的國家治理，由于明確突出了“國家”，這和西方學(xué)術(shù)界一般地只提治理，甚至在治理中還要排斥國家或政府的作用而大相徑庭。在實現(xiàn)有效治理方面，中國當(dāng)前必須強調(diào)國家和政府的作用。因為歷史的原因，中國社會的自組織能力向來不足，作為國家治理主體之一的中國各級政府，必須負起重大責(zé)任和作用。庫伊曼和弗利埃特認為，政府在治理中的任務(wù)包括構(gòu)建（解構(gòu)）與協(xié)調(diào)、施加影響和規(guī)定取向、整合與管理三方面。相比之下，現(xiàn)階段中國政府在國家治理中的作用更為重大，正如黨的十八屆三中全會《決定》指出的，“政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈。”“政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實施，加強市場活動監(jiān)管，加強各類公共服務(wù)提供。”無疑，中國各級政府必須在國家治理中起主導(dǎo)作用，即發(fā)揮政府在經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)中的龍頭牽引作用，實現(xiàn)《決定》提出來的“有效的政府治理”，而不能把政府等同于一般的社會組織，更不能被邊緣化。

之所以強調(diào)國家和政府在治理中的作用，是因為正如市場失靈、社會失靈那樣，治理也有可能失敗。現(xiàn)階段我國市場經(jīng)濟體制還不盡完善，社會組織的發(fā)展還處在“先發(fā)展、后管理”階段，包括法律法規(guī)在內(nèi)的制度設(shè)計與整個制度體系都還不夠完備。為最大限度削減治理失敗造成的低效甚至失效等消極影響，為政府、市場、社會的發(fā)展提供制度保障、社會動力和監(jiān)督體系，在當(dāng)前我國從管理向治理的轉(zhuǎn)變中，應(yīng)有一個實行政府主導(dǎo)治理的過程。從管理到治理的轉(zhuǎn)變過程，表現(xiàn)為制度、文化和心理綜合性的轉(zhuǎn)變過程，政府居中起著引導(dǎo)的主導(dǎo)性功能作用，具體地說有三個方面：第一，政府起著發(fā)動機和推進器的作用，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，肩負創(chuàng)新使命，把握戰(zhàn)略方向，確保制度供給；第二，更好地發(fā)揮政府在市場經(jīng)濟中“看得見的手”作用，制定規(guī)則體系，做好宏觀調(diào)控，優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，促進共同富裕，彌補市場失靈；第三，政府幫助培育和完善各類社會組織，起著引導(dǎo)、規(guī)范、約束的作用，并倡導(dǎo)社會責(zé)任和培養(yǎng)公共人文精神，推動社會參與。在中國，當(dāng)前只有實行國家和政府的主導(dǎo)型治理，才能實現(xiàn)有效的治理。為此，必須切實改革政府，轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。在創(chuàng)新社會治理方面，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國建設(shè)，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。

中國的國家治理，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和以政府治理為主導(dǎo)，才能更好地堅持社會主義的方向和道路，堅持國家制度建設(shè)，推進各項公共事務(wù)治理的民主化、法治化、制度化、多元化并達到法治、德治、共治、自治的合作協(xié)調(diào)治理。

作者：國家行政學(xué)院一級教授 許耀桐