教育領(lǐng)域PPP項目需要系統(tǒng)化建設

推廣運用PPP模式需要按照PPP改革總體部署，從制度建設、機構(gòu)建設、項目實施三方面開展系統(tǒng)化開展工作，最終建立一個統(tǒng)一、規(guī)范、透明的PPP大市場，通過市場優(yōu)化教育資源配置，實現(xiàn)物有所值目標。

第一，制度建設。在法律層面，十八屆三中、四中全會全面推行依法治國，因此法律建設應放在首位。目前已經(jīng)出臺了《預算法》《政府采購法》等，正在研究制定《政府和社會資本合作法》和《特許經(jīng)營條例》。在政策層面，國務院及財政部等部委發(fā)布了一系列文件規(guī)定，比如國辦發(fā)〔2015〕42號文件等；在操作層面，財政部發(fā)布了《政府和社會資本合作模式操作指南》《財政承受能力論證指引》《政府和社會資本合作項目通用合同指南》等一系列操作規(guī)定和標準，明確了路線圖、操作程序及執(zhí)行標準等,使PPP模式可操作、可復制、可推廣。

《政府和社會資本合作模式操作指南》對PPP項目進行了流程設計，分為項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交五個步驟，是實際操作性規(guī)范。目前，絕大部分PPP項目來自政府規(guī)劃的項目清單，同時歡迎社會資本發(fā)起項目建議方案。不是所有的項目都能做PPP，需要進行物有所值評價，PPP不是免費的午餐，從融資角度看PPP是一種按揭式購買服務，杠桿作用大，財政可承受能力論證必不可少。

政府對社會資本的選擇要通過公開透明的競爭采購方式，PPP的采購方式有公開招標、競爭性談判、競爭性磋商、邀請招標、單一來源等五種，項目實施主管部門可以根據(jù)項目特點選擇最適合的方式。從付費機制來分類，PPP模式有三種類型：一是使用者付費類，比如私立學校，項目投資回報完全來自學生繳費和經(jīng)營性收益。二是可行性缺口補助類，項目的投資回報一部分來自使用者付費，另外一部分來自政府資源補助。例如一些專業(yè)在職教育，除向?qū)W生收取一部分費用外，政府還要給予一定補貼和優(yōu)惠政策。三是政府付費。例如基礎教育服務，主要由政府支付費用。在傳統(tǒng)基礎教育服務中，除后勤管理可以采用PPP模式外，只要是能夠提高教學質(zhì)量、優(yōu)化教育資源配置、提高教育服務價格性能比，都可以探索采用PPP模式。

第二，機構(gòu)建設。機構(gòu)能力建設核心是政府轉(zhuǎn)變職能。財政部門統(tǒng)籌推進PPP改革，重點在頂層規(guī)則設計、物有所值評價、財政可承受能力評估和采購程序上，但并不是包打天下，各職能部門要根據(jù)自己的職責各司其職，部門協(xié)調(diào)合作很關(guān)鍵。教育領(lǐng)域PPP項目的實施和監(jiān)管以教育部門為主。PPP項目投資大、周期長、跨度廣、專業(yè)性強，僅靠政府自身能力難以完成，需要充分發(fā)揮第三方專業(yè)機構(gòu)作用，政府可以通過購買服務方式，借助律師、會計師、工程師和造價師等專業(yè)力量，使項目實施方案更加完善。PPP項目涉及廣大公眾利益，要加強社會資本責任意識教育。

第三，示范項目。PPP項目建設不能搞“一窩蜂”和“大躍進”。在2014-2016年示范期，財政部每年推出一批示范項目，目的是發(fā)揮示范項目就近培訓、就近推廣的作用。2014年推出第一批30個項目，覆蓋5個行業(yè)、15個省市，總投資約1786億元；2015年推出第二批206個示范項目，覆蓋13個行業(yè)、30個省市，總投資約6589億元。第二批示范項目較第一批的質(zhì)量、數(shù)量、領(lǐng)域和地域分布都有大幅提高，從行業(yè)分布來看，233個PPP項目主要集中在交通和市政工程領(lǐng)域，教育領(lǐng)域只有12個，投資占比約1.1%，包括學前教育、幼兒園，在職教育和大學教育的輔助性服務。

PPP在教育領(lǐng)域應用的挑戰(zhàn)和下一步方向

政府和社會資本合作模式雖然不是新生事物，但作為一項牽引性很強的經(jīng)濟體制機制改革，在推進中也面臨諸多挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在五個方面：一是政府理念認識不到位，很多地方政府仍僅把PPP視為融資手段，對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革思想認識不到位，影響市場參與度；二是政府機構(gòu)能力不到位。過去對PPP模式的應用主要解決融資，好似一場婚禮，政府只關(guān)注融資，管理模式?jīng)]有大的改變，而新的PPP模式則像一場婚姻，把持續(xù)“經(jīng)營”的長期整體效益放在第一位，除解決融資外，更關(guān)注全生命周期運營管理。在20到30年的漫長合作（婚姻）中，目前政府在法律、風險分配、交易機制等方面機構(gòu)能力還不到位；三是社會資本能力不到位，目前部分社會資本仍有賺快錢、不愿深耕細作的傾向，以運營商、建筑商、投資商合作一體化的綜合公共服務運營商還沒有真正形成；四是第三方機構(gòu)能力不到位，PPP咨詢市場還不成熟和規(guī)范；五是基礎研究、理論研究、政策研究滯后于改革實踐。

下一步我們要堅定改革理念，瞄準市場取向，進一步發(fā)揮示范項目的標桿作用，加強PPP綜合信息平臺建設，將“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)應用于PPP項目管理，讓PPP項目實現(xiàn)網(wǎng)上監(jiān)管和數(shù)據(jù)共享、案例分享等功能，切實發(fā)揮PPP改革的牽引作用。

PPP改革需要轉(zhuǎn)變理念和新文化的支撐。PPP文化的核心是法治文化、市場文化和合作文化。政府和市場主體要倡導平等合作、契約精神；要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；要推行合作共贏命運共同體文化，實現(xiàn)政府、社會資本和老百姓三方合作共贏。

（作者系財政部政府和社會資本合作中心副主任）

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PPP模式在教育領(lǐng)域的應用

■自安排部署政府和社會資本合作（PPP）工作以來，新疆維吾爾自治區(qū)克拉瑪依市通過成立PPP模式領(lǐng)導小組、引入專家協(xié)助甄別項目、建立健全工作機制等措施，全方位、多角度穩(wěn)步推進PPP工作。新疆醫(yī)科大學厚博學院遷建工程便是克拉瑪依市在教育領(lǐng)域采用PPP模式的首個項目，一期建設投資估算約14億元，在校學生規(guī)模約5000人。

經(jīng)PPP模式工作領(lǐng)導小組上會討論，確立了市城投公司作為厚博學院PPP項目的實施機構(gòu)。目前該項目已通過招標選擇江蘇現(xiàn)代資產(chǎn)投資管理顧問有限公司作為咨詢機構(gòu)，并正式啟動實施方案編制工作。厚博學院的建設將為克拉瑪依市提高醫(yī)療服務水平、培養(yǎng)醫(yī)療人才等方面提供支撐，對完善城市功能、促進本市及周邊地區(qū)教育、醫(yī)療事業(yè)發(fā)展具有重要意義。

■近日,貴州省貴陽市烏當區(qū)教育PPP項目集中開工儀式在下壩鎮(zhèn)下壩村舉行。該項目是國務院相關(guān)部委、省政府發(fā)布一系列PPP的規(guī)范性文件以來,全省第一例規(guī)范實施的教育基礎設施類PPP項目，三所新建的項目學校為下壩鎮(zhèn)九年制學校、水田中學和振新幼兒園。

該項目是貴州陽光產(chǎn)權(quán)交易所去年5月與烏當區(qū)政府簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議之后,在烏當區(qū)第一個完成PPP合同簽約的項目，意在全面改善貧困地區(qū)義務教育薄弱學校基本辦學條件。該項目中首次提出了“兩招并一招”的交易模式,探索一條適合政府和社會資本合作(PPP)交易模式,有利于政府提高管理效率和社會資本對項目更深層次的介入。