“十三五”大門剛剛開啟，養老就成為政策座上賓，成為中央、地方政府各項新政、表態中出現頻率極高的熱詞。政府將養老產業發展更多地放手給市場之后，下一項改革重頭戲就落在了養老保障體制健全、調整上面。在各種矛盾相互交織且問題層出不窮的當下，養老保障制度改革迫在眉睫。

鄭秉文

作為社保，尤其是養老保障制度研究領域的領軍人物，中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文時常奔波在各種政策研討會之間。外表看起來面容和善如鄰家長輩的鄭秉文，直面相關主管部門，甚至中央領導時，卻總是不吝提出一些相對尖銳的看法，直戳制度痛點。這一次，北京商報記者獨家對話鄭秉文，直陳“十二五”我國養老保障制度得與失，為“十三五”提供一種改革思路。

多項歷史性改革難掩制度缺陷

北京商報：如何評價“十二五”養老保障制度改革成果？以養老保險為代表的社保制度，在“十二五”期間還有哪些未完善之處？

鄭秉文：“十二五”期間，我國各項養老保障制度逐漸完善，尤其是去年，機關事業單位進行養老保險改革，標志著受社會廣泛質疑的基本養老保險“雙軌制”正式壽終正寢。

不過，過去五年我國顯然沒有完成“十二五”規劃提出的實現省級和全國統籌任務。

統籌層次之所以幾十年來難以提高，主要原因在于制度設計機構存在一定問題，需要進行結構改革，比如制度的賬戶設計存在天生缺陷。首先，個人賬戶保輸不保贏，導致這項制度從誕生之日起就離不開財政補貼。比如制度規定，超過平均余命的長壽者則可領取賬戶養老金到死亡，個人賬戶不能封閉運行，缺口由統籌基金兜底支付，而統籌基金則由財政兜底支付。所以，個人賬戶制度從建立的第一天起就注定須有財政間接兜底。而這也就導致，我國的《社會保險法》剛剛生效三年，但修法的要求就已顯得非常急迫。

其次，社會統籌部分導致基金管理層次難以提高，落后地區收不抵支離不開財政補貼。發達地區由于流動人口的流入等原因而有大量基金結存，規模越來越大的基金結余只存款于銀行，處于貶值風險之中。欠發達地區收不抵支，只能年年依靠財政轉移支付發放養老金。所以，從國家層面來看，每年大量的基金結余等于變相地來自于財政補貼。

“十三五”需提高養老保險收入

北京商報：養老保障制度完善長路漫漫，“十三五”期間改革的切入點在哪里？

鄭秉文：如果說在“十二五”期間，機關事業單位養老金并軌這個主要的公平性問題已經解決的話，社會保障制度財務可持續性將是“十三五”期間需要解決的主要問題。目前我國養老保險制度存在收入和支出的平衡問題?！爸С龆恕钡恼咝院軓?，支出規模和待遇水平帶有相當的剛性。如果“收入端”的繳費收入能力不能滿足“支出端”的要求，與其參數相差太遠，就說明制度的收入能力太差。

首先，制度激勵性不好導致繳費收入能力很弱。由于我國養老保險制度激勵性不好，多繳多得的原則沒有真正樹立起來，繳費與權益脫節嚴重，制度設計復雜，參保人不知道現在繳費到退休時能拿回多少。其次，管理體制不順影響制度的財務能力。目前，我國養老保險費雙重征繳制度并存，導致收入不能到位。根據相關規定，社會保險費的征收機構由省、自治區、直轄市人民政府規定，可以由稅務機關征收，也可以由社會保險經辦機構征收，現在的情況是大致各占一半。在征繳過程中，為了降低明年的任務基數，一些地稅部門完成征繳的額度往往是最低限度的門檻。

降低費率不能急于一時

北京商報：養老保險費率過高一直備受爭議，但我國的養老壓力卻也讓降費率始終難以推行，“十三五”期間，這項改革到底能否實現？

鄭秉文：養老保險的法定費率（也稱“名義費率”）目前在我國的繳費比例確實很高，雇主繳納20%，雇員8%，合計達28%，在世界各國中排列前15名左右。

然而，在目前養老保險支出每年都離不開財政補貼的情況下，如果再急于全國統一降低費率，那就勢必加大財政轉移支付的壓力和規模。換言之，盡管費率這么高，但事實上“正常繳費收入”仍然低于養老金支出，如果降低費率，就會加劇收不抵支的現狀。

解決費率高的關鍵在于改革制度本身，在于盡快按照十八屆三中全會《決定》的部署，對養老保險制度進行全面深化改革，使之能夠滿足如下兩個條件。首先，擴大精算中性因素，增強制度的激勵性，實現多繳多得的原則。其次，實現基礎養老金全國統籌。不可否認，統籌層次太低是每年“吃掉”大量財政的主要原因之一，也是法定費率居高不下的主要原因。因此，在這輪養老保險制度改革中，實現全國統籌層次是改革的主要目標之一。只有滿足這兩個條件，降低費率的時機就會擺在面前，這就是“適時”的具體含義。到了那個境界，降低養老保險費率就水到渠成。