作者：同濟大學城市風險管理研究院院長、教授，中國職業健康協會專家咨詢委副主任 孫建平

城市化是現代化的必經之路。中國的城市化發展與西方發達國家有所不同，我們用40年時間走過了西方發達國家200年的城市化進程，呈現出趕超型、跨越式、超常規等特征。這對城市安全風險防控提出了不同的挑戰。

一方面，城市化本身是一個風險積聚的過程，在打破原有資源平衡、突破原有運行規則的過程中必然產生各種風險。在超常規發展的背景下，人們的思想觀念、環境承載能力、文化認同程度等缺乏應有的準備，加上法律標準滯后等，在突如其來的風險降臨時，往往會出現辦法不多、應對遲緩的情況。

另一方面，我國人口基數大、城市人口密度大，在短短的幾十年里越來越多的城市發展成了巨大、復雜的運行系統。隨著人口大量流動、產業高度集聚、高層建筑和重要設施高度密集、軌道交通承載量超負荷，再加上極端天氣引發的自然災害、技術創新中的不確定性等，許多過去的“城市問題”正在演變成“城市風險”。

與此同時，快速城市化又攤薄了管控力量，加劇了城市安全風險爆發的隱憂。一些潛在風險成為城市化進程中的障礙，甚至可能造成難以逆轉的后果。這不僅是重要的經濟社會問題，而且是重要的民生和政治問題。

生產安全、自然災害、公共衛生事件的應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，擔負保護人民生命財產安全、維護社會穩定的重要使命。新形勢下，我們必須科學、系統審視城市重大風險，吸取經驗教訓，進一步做好城市運行安全保障工作。

城市重大風險辨識與定位要把握準星、量尺

城市安全發展是防范化解重大風險的重要組成部分，是最重要、最基礎的公共產品之一。黨的十九大首次將“安全”作為新時代人民美好生活的基礎指標之一，與“民主、法治、公平、正義、環境”一起，作為保障人民生活的必要基礎。這是以人民為中心的集中體現，也是加強城市風險治理體系建設的基本出發點。

2018年1月，中辦、國辦印發《關于推進城市安全發展的意見》。以城市為載體就安全發展問題專門發文，在新中國成立以來尚屬首次。這是中央基于城市發展一般規律、應對我國城市發展突出安全問題，而作出的科學判斷和國家要求。它標志著我國城市安全進入系統化、規范化管理新階段，也為加強城市風險防控提供了科學依據。

德國社會學家烏爾里希·貝克認為，現代性社會尤其是后工業化時期以來的社會，是一個風險社會。不同于早期資本主義風險主要聚集在工廠等生產單位，當代社會的風險不再局限于特定的生產空間、地域和團體，而是彌散到社會空間的各個角落，具有全局性、整體性，并將隨工業化的進一步發展而系統增加。

中國城市化的獨特路徑，要求我們在城市安全風險防控上，不僅要吸取國際經驗，也要不斷創新，探索形成符合中國城市發展需求的城市安全風險管理理念和管控體系、路徑。

說到風險，先來談談載體。載體是風險的客觀依附，其主要特點是多種多樣。比如，城市生產行業中的火災、爆炸、毒氣泄漏等危險點源；城市正常運行保障中的生命線風險、居住風險、出行風險、公共場所風險；各種自然災害、災難以及由此帶來的疊加風險；“非典”“埃博拉病毒”等公共衛生風險，等等。

風險載體千變萬化，應對之道也千差萬別，但必須堅持“一盤棋”的思想，各地區、各部門在重大風險辨識與定位上要有大局意識和全局觀念。

重大風險辨識與定位的關鍵內涵有二：一是準星，二是量尺。結合新形勢、新要求，就是要以中華民族和世界的“兩個大局”為準星，以“匹配社會發展、經濟建設和全面建成小康社會的需要”為量尺。

準星是固定的，需要從上到下高度統一，即“胸懷兩個大局、把握兩個大局、服務兩個大局”。為此，需要我們自覺增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”。量尺是相對變化的，需要結合單個區域的地理環境、產業結構、行業特征、發展定位、文化底蘊去設計、確定和執行。

風險來源于社會的各項活動，因而對重大風險的認知和確定不能脫離社會活動。以上海為例，有必要適時開展以區為主體的《重大風險辨識與評價能力建設導則》的制定，從而準確把握工作對象的特點，圍繞應急管理的預防、準備、監測、預警、響應、實施、恢復和重建這八個功能去找短板、補弱項。

除了“黑天鵝”和“灰犀牛”，別忽視“大白象”

根據可能性和后果，城市風險家族圖譜可分為以下幾種主要類型：可能性小、后果小的事件表征為“大白兔”類型；可能性小、后果大的事件表征為“黑天鵝”類型；可能性大、后果小的事件表征為“金絲猴”類型；可能性大、后果大的事件表征為“灰犀牛”類型。

2019年，在省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班的開班式上，習近平總書記明確指出，我們必須始終保持高度警惕，既要高度警惕“黑天鵝”事件，也要防范“灰犀牛”事件；既要有防范風險的先手，也要有應對和化解風險挑戰的高招；既要打好防范和抵御風險的有準備之戰，也要打好化險為夷、轉危為機的戰略主動戰。

僅就防范“灰犀牛”而言，必須進行重大風險的全過程動態評估。各類重大風險總是在一定的時間尺度、空間尺度上不斷地進行流變、突變。常態下，重大風險是潛在的、隱形的；非常態下，重大風險是顯性的、突發的。其中，傳遞耦合性是風險流變、突變過程中最重要的特點。

比如，在疫情風險中，病毒的超強傳播性往往會加速“黑天鵝”向“灰犀牛”的進化，從而對城市應急體系提出極大挑戰。在此過程中暴露出來的醫療設施、防護物資、醫護人員等種種不足和“失去控制”，又與防疫抗疫過程中的各個環節相耦合，形成新的更大風險。如果處置不力，就會導致病毒在更大范圍內進行傳播和變異，引發新的應急資源不足。

這種“失去控制”，在現實城市重大風險防范過程中，我將其稱為“大白象”類型。“大白象”蘊含“需要高昂費用維持”的含義。在城市風險防范的環節中，人人都知道其嚴重性，但若全面對其進行風險治理卻需要極高的成本，又很難即刻產生巨大安全效益。

由于投入大而效益展示度不大，管理者往往會對“大白象”類型的風險視而不見、避而不談，寄希望于不要在自己任期發生，甚至出現“寧可事后救援出成績，也不要事前投入出效益”的錯誤心態。

“大白象”還有一個催化功能。比如，某些風險原本屬于“黑天鵝”類型，但“大白象”可能會將其催化為“灰犀牛”。從這個角度來看，防范“灰犀牛”，重在管好“大白象”。特別是，針對疫情的監測、預警、響應、實施，就要嚴格遵循早發現、早報告、早隔離、早治療的原則。

然而，往往難就難在一個“早”字。“早”的實現需要制度和資源支持。沒有足夠的宣傳怎能實現“早發現”，沒有非常態之下的非常之法怎能實現“早報告”，沒有足夠的病房怎能實現“早隔離”，沒有足夠的醫療資源和醫護人員怎能實現“早治療”？

應該看到，在重大風險動態評估能力的建設過程中，要抓好兩點：一個是“做正確的事”，另一個是“正確地做事”。所謂“做正確的事”與重大風險動態評估中的“信息流”緊密相關。“信息流”的確定應當以科研人員為主、職能部門為輔。所謂“正確地做事”與重大風險動態評估中的“業務流”緊密相關。“業務流”的確定應當以職能部門為主、科研人員為輔。

具體來看，“信息流”是指從科學的角度出發，針對風險客體的特點，如風險載體、可能性、直接后果嚴重度、偶發性、突發性、后果衍生能力、可預測性、可監控性、可預報性等，總結形成的知識或問題。

對于疫情防控來說，“預防”的主要信息流是“什么地方有可能產生致災因子”，“準備”的主要信息流是“最大的醫療承載力是多少”，“監測”的主要信息流是“致災因子的關鍵參數，如傳染途徑、癥狀、基本傳染數等”，“預警”的主要信息流是“誰可以預警，向誰預警，預什么級別的警”，“響應”的主要信息流是“快速”，“實施”的主要信息流是“高效”。

“業務流”是指在“信息流”確定的情況下，根據職能部門的工作體制和工作習慣形成的實際工作內容。“業務流”是對“信息流”高度整合和設計之后，形成的一項項具體工作方法和工作機制。

針對某一個類別的風險，其“信息流”是相對固定的、共性的，“業務流”則是變動的、個性的。“信息流”和“業務流”的精準高效融合就是破除形式主義、官僚主義、本位主義，杜絕不敢擔當、作風漂浮、推諉扯皮等現象。

將政府一元主導轉為多元共治、精細化治理

城市重大風險防范與應急管理是一項系統工程，涵蓋社會的方方面面，牽涉技術、管理、產業、人才、文化等。在城市風險防控中，比較突出的現象包括城市高負荷運行與城市應急管理資源不匹配，條塊分割、信息不暢、協作困難，應急工作“物理變化”到位但“化學反應”有待深化，一線人員風險辨識能力尚不能完全滿足要求，等等。這些現象是應急系統從無序向有序轉變時的表征。相關問題或者是現象怎么切實破解？多元共治是一條有效路徑。

從學術角度來看，多元共治是“協同論”在城市治理中的應用。“協同論”主要是研究開放系統在與外界進行物質、能量交換的情況下，如何通過內部協同作用，形成時間、空間和功能上的有序結構。“協同論”認為，千差萬別的系統，盡管屬性不同，但在整個環境中存在相互影響又相互合作的關系，如不同單位間的相互配合與協作、部門間關系的協調、企業間相互競爭的作用以及系統中的相互干擾和制約等。

由此，黨的十九屆四中全會明確提出推進國家治理體系和治理能力現代化的總體要求，強調“構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能”，要求“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩定、維護國家安全”。

實現共建共享，首在多元共治。新形勢下，應當逐步將傳統的政府一元主體主導的行政化管理體系轉型升級為開放性、系統化多元共治的城市精細化治理體系。要定位多元功能、豐富共治內涵，開創黨建引領、政府主導、企業載體、社會參與、市場黏結、文化支撐的應急管理格局，實現協同效應。

一要以黨建為路徑，著重解決引領機制。

要全面落實新時代黨的建設總要求，聚焦工作重點，突出精準發力，夯實工作基礎。聚焦應急管理工作，構建區域統籌、條塊協同、上下聯動、共建共享的工作新格局，實現黨建“一顆子”激活應急管理發展“全盤棋”。

二要以政府為核心，著重解決創新機制。

包括應急統籌規劃、搭建應急管理綜合平臺、引導輿情、領導和協調相關社會組織、推進風險防控專業隊伍建設、鼓勵發展應急相關產業等。

三要以企業為載體，著重解決技術問題。

包括營造激發企業活力的環境、保障企業安全與規范生產、鼓勵企業積極承擔社會責任并為風險治理、應急管理提供專業技術、信息資源和系統支撐等。

四要以社會為對象，實現風險治理社會化。

包括鼓勵各類組織發揮主觀能動性、動員基層社區和市民群眾充分參與、加強社區綜合風險地圖繪制工作、解決社會思想認識問題等。

五要以市場為連接，實現資源配置的優化。

市場手段是一種“內在化”手段，既能發揮主觀能動性，又能形成淘汰機制，集聚最好的資源、最優秀的人才投入城市應急管理工作中，最終實現以共建推進共治、以共治形成共享、以共享反哺共建。

六要以文化為支撐，實現可持續發展。

構建應急文化是基礎工程。要進一步加強應急工作的政治敏感意識、強化企業風險治理的憂患意識、落實民眾的風險規避意識，最終在更深、更廣的層面上實現共建、共治、共享。

總而言之，一流城市要有一流治理。就上海而言，正在積極探索走出一條中國超大城市管理特色新路，肩負著推動長三角一體化更高質量發展的使命。我們必須守正創新、追求極致、臻于完美、永無止境，確保城市更安全、更宜居、更有活力。