高官去職、裁員一半，特朗普為何冷落國安會？

國際縱橫

在外界看來，新任國安顧問奧布萊恩的任命，標志著特朗普基本把國家安全委員會這一機構放在了白宮決策中樞之外。

據美國媒體報道，近日，美國總統特朗普下令要求大幅精簡美國國家安全委員會(NSC)人員。隨后，新任國家安全顧問奧布萊恩表示，將在2020年初，削減國家安全委員會一半的人員。

自特朗普就任美國總統以來，美國的國家安全部門一直處于不穩定和動蕩的狀態。從邁克爾·弗林、斯蒂芬·班農、納迪婭·沙德羅和約翰·博爾頓等國家安全委員會高官的相繼離職，到此次顯著削減國安會人員，這一系列變動和動作把美國國家安全委員會推到了風口浪尖，使美國國家安全委員會成為全世界的一個關注點。

白宮戰士：從幕后走向臺前成為決策中樞

二戰之后，美國為了應對有關國家安全和外交事務的管理和協調問題，成立了國家安全委員會。

根據最初的設計，國安會的工作人員只是充當所謂的“中間人”角色，向總統轉達來自五角大樓、國務院等機構的意見。國安會通過向總統提供簡報、政策文件和談話要點，并通過組織、記錄和分享會議成果，支持國家安全顧問和政策進程。

因此，在最初設計中，國安會只是一個幕后機構。但在戰爭作用下，國安會并沒有按照計劃運行。隨著越南戰爭等一系列事件的發生，國安會逐漸從幕后走向臺前，不斷深入參與國家安全事務，成為政策進程的管理者，最終成為政策本身的推動者。

約翰·甘斯在其著作《白宮戰士：國家安全委員會如何改變美國的戰爭方式》中，稱其為“白宮戰士”。在他看來，這些隱藏在白宮內部的群體已經成為總統的“私人武士團”，對總統的對外戰爭決策產生巨大影響，不僅改變了美國的戰爭方式，也改變了華盛頓的運作方式。

在總統的授權和以基辛格為代表的國家安全顧問的推動下，國安會開始承擔越來越大的工作：在尼克松時期成為“美國外交政策的中心”；在黎巴嫩事件中不僅擔任工作人員，還擔任和平談判者、軍事策劃者；在伊拉克戰場上，奧沙利文(負責伊拉克和阿富汗事務的前副國家安全顧問)和“戰時國家安全委員會”更是直接參與戰爭，成為總統的戰時經理。

在這些事件背后都有國安會的身影，他們已經不再局限于幕后，而是逐漸走向臺前，成為白宮政策決策的中樞，甚至直接參與政策的執行。

非常規制度：總統打破行政官僚限制的抓手

國安會之所以能夠從幕后走向臺前，與總統近幾十年來試圖不斷擺脫行政官僚的限制有很大關系。

詹姆斯·戈爾吉爾在其文章《不受限制的總統權力》中指出，自從國安會設立，總統們就試圖淡化國務院中職業官僚的地位，削弱官僚機構監督總統權的能力。

美國在兩百多年的發展進程中，建立起了成熟的官僚體制，為其內政和外交服務。在國家安全和外交事務上，國務院、外交部和五角大樓構成了一套完全的國家安全官僚體系，服務于總統，有時候也監督和制約總統。而總統也發現，很多時候官僚機構并不買他的賬，這使得總統試圖繞開這些障礙，而國安會就是一個重要工具。

二戰之后，特別是朝鮮戰爭以來，軍方對于軍事活動一直持謹慎態度。因此，總統有時候的好戰傾向，得不到常規官僚機構的支持，只好把目光投向國安會。也正是得益于國安會的支持，總統們得以打破官僚機構限制，實現其想法和目的，而國安會也在這過程中得到越來越多的權力，規模也不斷膨脹，從最初的幾個人到奧巴馬任上已經達到了400人。

國安會不再僅僅是一個溝通協調機構，而且同樣負責政策的制定和實施。自肯尼迪總統把國安會作為外交策略中心后，國家安全顧問亨利·基辛格和茲比格紐·布熱津斯基都將其在外交政策上的支配地位延續下去。

美國學者亨廷頓在其《變革社會中的政治秩序》中曾指出，美國政體帶有濃厚的君主色彩，與16世紀英國的都鐸政體十分類似，總統在各方面都相當于那時的國王。作為君主的總統自然不愿受規制，總是試圖擺脫束縛。白宮內部的國安會自然就成為總統的一把利劍，在遭遇掣肘時，以此打破官僚體制慣性以實現其目的。

這在某種程度上是現代版的“官僚君主制”下的君主權威對官僚的對抗，在美國學者孔飛力看來，非常規制度是君主和整個官僚集團對抗的一種方式，而國安會正是美國總統在國家安全事務中的“非常規制度”。

白宮暗勢力：被特朗普視為新的阻礙

在70年的發展中，國安會逐漸背離了初衷，成為總統用以對抗官僚機構的私人機構。但是正如寓言所言，屠龍勇士終將變成惡龍。日漸膨脹的國安會在不斷發展的過程中也不斷官僚化，不僅影響白宮運行效率，也開始走向了總統的對立面。

特朗普上任之后曾用“深層政府”(Deep State)抱怨美國政府中隱藏著某種暗勢力，而其背后龐大的官僚機構正密謀各種針對總統及其支持者的邪惡計劃。在國安會中，特朗普上任第一年的大部分工作人員，都是在其前任手下工作的，這些人被稱為“奧巴馬留任者”。

這是個幾乎沒有法律基礎，沒有國會監督，也沒有媒體和美國公眾曝光的機構，卻在美國政府中承擔著越來越多的職責。但在總統特朗普看來，國安會顯然屬于反對新總統的“深層政府”的一部分，原本總統手中的利劍現在變成了新的阻礙。因此，他著手對其進行了新一輪改革，并成功地將作為政府最秘密部門之一的國安會，變成了他任上最熱鬧的話題之一。

弗林的離去開啟了特朗普對國安會的改革，接任的陸軍中將麥克馬斯特開始對這一機構進行人事調整，改革重心就在于“去官僚化”。同時，麥克馬斯特和他的團隊與總統協商后重定政府的路線，制定并批準了一系列戰略文件，涉及敘利亞內戰等尖銳問題和中國崛起等長期問題。這些戰略從根本上重新調整了美國的政策。

2018年3月，美國駐聯合國前大使約翰·博爾頓取代麥克馬斯特，這位被稱為“戰爭鷹派”新國家安全顧問似乎暗示著，國安會將繼續扮演“白宮戰士”的角色。

然而，隨著博爾頓在2019年9月卸任，特朗普提名羅伯特·奧布萊恩作為繼任者，國家安全委員會的命運又將面臨新的變化。

由于奧布萊恩并沒有足夠的政治經驗和在白宮摸爬滾打的經驗，因此在外界看來，他的任命標志著，特朗普基本把國安會這一機構放在了白宮決策中樞之外。

約翰·甘斯曾經指出美國國安會存在一個悖論：自成立以來，每一次國家安全委員會面臨著改革，其結果往往是進一步擴大它的權力。這個悖論還能不能繼續下去，美國國家安全委員會將何去何從？目前，這些問題似乎只能由特朗普的推文來解答。

□卓增華(清華大學法學院博士)