三部反壟斷法配套規(guī)章9月起施行

□　本報記者 萬靜

近日，國家市場監(jiān)管總局發(fā)布《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》、《禁止濫用市場支配地位行為暫行規(guī)定》和《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為暫行規(guī)定》三部反壟斷法配套規(guī)章，以在多個方面細(xì)化、提高反壟斷法的可操作性。

2018年確定的國家黨政機構(gòu)改革方案，明確將原屬國家發(fā)展改革委的反壟斷執(zhí)法職責(zé)劃歸國家市場監(jiān)督管理總局。經(jīng)過一年多的機構(gòu)改革和流程理順，國家市場監(jiān)督管理總局逐步整合、統(tǒng)一、強化各項反壟斷執(zhí)法權(quán)。

對此，業(yè)內(nèi)專家評析指出，上述三個配套規(guī)章的出臺施行，讓統(tǒng)一高效反壟斷執(zhí)法體系的建立有了“指南針”和“鋼牙利齒”，我國反壟斷法律制度體系更加完備有效，2019年也由此成為我國反壟斷執(zhí)法新起點的一年。

整合機構(gòu)統(tǒng)一規(guī)范

2018年，是我國反壟斷法頒布實施10周年。

在10年這個關(guān)鍵節(jié)點，一直備受各方質(zhì)疑和詬病的反壟斷執(zhí)法“政出多門、不統(tǒng)一無標(biāo)準(zhǔn)”的問題，得到了根本性的改變。同年3月，依據(jù)《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，組建國家市場監(jiān)督管理總局，整合原先分散于國家發(fā)改委、國家工商總局和商務(wù)部的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)職責(zé)，形成統(tǒng)一執(zhí)法模式。

“三家反壟斷執(zhí)法機構(gòu)合并為一家，執(zhí)法主體的融合，更有利于執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和執(zhí)法行為的協(xié)調(diào)。”國務(wù)院反壟斷委員會專家咨詢組召集人張穹說。

機構(gòu)組合雖然幾經(jīng)磨合、歷時一年基本到位，但是長久分散于各個部門的相關(guān)反壟斷執(zhí)法權(quán)、部門規(guī)章、政策文件還未整合，這將非常不利于反壟斷執(zhí)法機構(gòu)在執(zhí)法職能統(tǒng)一合并后的正常工作開展。

“為了解決原三家反壟斷執(zhí)法機構(gòu)存在的職能交叉問題，迫切需要制定統(tǒng)一的反壟斷執(zhí)法規(guī)則，為新組建的市場監(jiān)管總局和省級市場監(jiān)管部門的反壟斷執(zhí)法工作提供明確指引。”市場監(jiān)管總局法規(guī)司主要負(fù)責(zé)人說。

據(jù)悉，三部規(guī)章將于2019年9月1日起施行，原國家工商行政管理總局頒布的《工商行政管理機關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位案件程序規(guī)定》《工商行政管理機關(guān)禁止壟斷協(xié)議行為的規(guī)定》《工商行政管理機關(guān)禁止濫用市場支配地位行為規(guī)定》《工商行政管理機關(guān)制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的規(guī)定》《工商行政管理機關(guān)制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為程序規(guī)定》，將于上述三部規(guī)章施行的同時廢止。

我國反壟斷執(zhí)法職能和相關(guān)權(quán)力職責(zé)、執(zhí)法操作規(guī)程、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)由此完成了整合統(tǒng)一。

取消壟斷行為分類

收納整個反壟斷執(zhí)法權(quán)力的國家市場監(jiān)管總局，并沒有因為機構(gòu)調(diào)整組合的冗務(wù)而放慢和放松對反壟斷案件的查處。5月9日，全國市場監(jiān)管系統(tǒng)反壟斷工作會議發(fā)布了市場監(jiān)管總局2018年反壟斷執(zhí)法十大典型案例，交出了一份亮燦燦的反壟斷“成績單”。

在這十大典型案例中，關(guān)于價格壟斷協(xié)議的反壟斷類型案件幾乎占了三分之一。其中之一就是冰醋酸案件。冰醋酸是人體血液透析濃縮液的主要原料藥，對于治療晚期腎臟衰竭、尿毒癥等疾病有著舉足輕重的作用。2018年7月，國家市場監(jiān)管總局接到舉報，2017年10月至2018年2月，成都華邑藥用輔料制造有限責(zé)任公司、四川金山制藥有限公司、廣東臺山新寧制藥有限責(zé)任公司三家涉案企業(yè)，決定從2018年3月1日起，將冰醋酸原料藥銷售每公斤價格從7至9元提高至28至33元，此舉嚴(yán)重危害了下游生產(chǎn)廠商和廣大消費者的利益。為此，2018年12月，市場監(jiān)管總局依法對三家涉案企業(yè)作出行政處罰，沒收違法所得及罰款共計1283.38萬元。這是反壟斷法實施10年來，我國在原料藥領(lǐng)域反壟斷案件開出的最大一筆罰單。

國務(wù)院反壟斷委員會專家咨詢組副組長，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)教授黃勇告訴記者：“在壟斷協(xié)議的形式方面，《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》不再對價格與非價格協(xié)議進行區(qū)分。這主要是三家反壟斷執(zhí)法機構(gòu)合并后的結(jié)果。”

根據(jù)我國反壟斷法規(guī)定，壟斷協(xié)議是一種非常典型的市場壟斷行為，根據(jù)壟斷行為特點分為橫向和縱向兩種類型，前者是具有競爭關(guān)系的經(jīng)營者達成的壟斷行為，比如“一起約著漲價”；后者是經(jīng)營者向交易對象強行施加的壟斷行為，比如“搭售”等。

黃勇教授認(rèn)為，與此前的規(guī)定相比，《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》對反壟斷法有進一步的細(xì)化，豐富了壟斷協(xié)議的具體類型。更為關(guān)鍵的是，之前關(guān)于壟斷協(xié)議類型的反壟斷案件的查處，常常因為交織著濫用市場支配地位和濫用行政權(quán)力排除競爭等情節(jié)，因此分屬于原先國家工商總局和國家發(fā)改委管理和執(zhí)法，容易造成混亂和推諉現(xiàn)象。而隨著暫行規(guī)定的出臺和施行，這種現(xiàn)象將徹底予以解決。

民生領(lǐng)域?qū)⑹侵攸c

中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學(xué)院教授馬亮告訴記者：“之所以壟斷問題屢禁不止且難以根治，與過去對反壟斷的態(tài)度不明確和反壟斷部門的執(zhí)法權(quán)不夠有很大關(guān)系。”

馬亮認(rèn)為，在以經(jīng)濟建設(shè)為中心和地方經(jīng)濟割據(jù)嚴(yán)重的時期，反壟斷部門經(jīng)常不受人待見，地方政府傾向于認(rèn)為反壟斷會影響當(dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)展和經(jīng)濟增長，所以會千方百計地從中阻撓，為本地政府提供保護傘和避風(fēng)港。

在過去的一年當(dāng)中，對于各類濫用行政權(quán)力、排除限制競爭的行政壟斷行為，國家市場監(jiān)管總局不遺余力地進行打擊和查處。

山東省濟南市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會作為市行政區(qū)域內(nèi)主管建設(shè)的行政機關(guān)，通過下發(fā)文件的方式，要求高層建筑太陽能熱水系統(tǒng)應(yīng)用產(chǎn)品從太陽能協(xié)會推薦的入圍企業(yè)中選取，并發(fā)文要求各太陽能企業(yè)嚴(yán)禁低價操作。市場監(jiān)管部門認(rèn)為，濟南市城鄉(xiāng)建設(shè)委員的上述文件存在涉嫌排除、限制競爭的問題，在前者的積極干預(yù)下，2018年2月濟南市城鄉(xiāng)建設(shè)委員發(fā)布了新文件，同時廢止了涉案有關(guān)文件。

上海交通大學(xué)法學(xué)院教授王先林認(rèn)為，濫用行政權(quán)力排除限制競爭的行為一般都和民生緊密相連，比如上述案件中就涉及城市居民供水的問題。行政壟斷在一定程度上是更為嚴(yán)重的一種壟斷行為，因為它借助行政權(quán)力，壟斷企業(yè)憑借優(yōu)勢地位，控制著商品的價格和數(shù)量，使消費者無法選擇，只能以更高的價格購買這些企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品或者接受不合理條件，更容易對民生社會穩(wěn)定造成危害。《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為暫行規(guī)定》，對授權(quán)與管轄，濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的表現(xiàn)形式，調(diào)查，提出依法處理的建議等予以規(guī)定。

記者了解到，下一步反壟斷執(zhí)法重點領(lǐng)域，仍將指向民生領(lǐng)域和各類行政性壟斷行為。以燃?xì)忸I(lǐng)域為例，今年6月27日，國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、市場監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)文，要求燃?xì)馄髽I(yè)不得濫用市場支配地位壟斷經(jīng)營范圍內(nèi)工程安裝業(yè)務(wù)，或指定利益相關(guān)方從事燃?xì)夤こ贪惭b，妨礙市場公平競爭。市場監(jiān)督管理部門要持續(xù)開展城鎮(zhèn)燃?xì)夤こ贪惭b領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊壟斷協(xié)議和憑借市場支配地位壟斷燃?xì)夤こ贪惭b市場或指定利益相關(guān)方進行施工等行為。

黃勇認(rèn)為，三部反壟斷法配套規(guī)章的出臺，明確了壟斷行為的判定依據(jù)和處罰標(biāo)準(zhǔn)，賦予反壟斷執(zhí)法機構(gòu)充分的調(diào)查取證和處罰制裁權(quán)限，這就使得反壟斷執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員在具體查處過程中，更加具有執(zhí)法規(guī)范性，提高執(zhí)法水平，從而能夠更加有力地打擊壟斷行為。