作者:北京教育科學研究院信息中心 唐科莉

經濟合作與發(fā)展組織(OECD,以下簡稱“經合組織”)近日發(fā)布最新一期《教育指標關注》,聚焦教育系統(tǒng)分權。報告根據(jù)《教育概覽2018》《國際學生評估(PISA)2016》及《教師教學國際調查(TALIS)2013》報告的相關數(shù)據(jù),對教育系統(tǒng)如何分權及其對學校的意義進行了分析并指出,自20世紀80年代初期以來,全球教育改革的趨勢是賦予學校更多自主權。學校自主權雖然很受歡迎,但也很復雜,有時還出現(xiàn)爭議。

許多教育系統(tǒng)增加學校自主權的目的是實現(xiàn)更大效率并密切適應地方需求。而一些國家增加自主權卻為學校和地方利益相關者帶來了更大壓力。為成功實現(xiàn)分權的初衷,學校自主權需要建立在系列關鍵要素基礎上——強大的國家框架和明確的戰(zhàn)略愿景、精心設計的校長和教師培訓課程、堅實的問責機制以及學校之間和學校內部良好的合作環(huán)境。

經合組織將教育決策分為4個領域——教學組織,如招生、教學時間、學生分組等;人事管理,如人員招募與解雇、崗位職責和條件、教學人員和校長的工資薪級等;規(guī)劃和結構,如學習計劃的設計、特色學校教學科目的選擇、課程內容的界定等;資源,如面向教學人員和校長,如何分配及使用資源等。經合組織根據(jù)調查結果對每個領域的權力分配給出了具體建議。

教育決策權怎么分

自20世紀80年代初以來,一些國家,如澳大利亞、加拿大、芬蘭、荷蘭、瑞典和英國都進行了教育系統(tǒng)改革,逐漸將決策權下放到地方和學校層面,賦予學校越來越多有關課程、財務及人力資源分配的決策自主權。其中一個基本的假設是,地方利益相關者和學校最了解地方社區(qū)和學校的需求,因此能夠做出更好的資源分配決策。

經合組織成員國、伙伴國及經濟體中,不到1/3的教育系統(tǒng)大多數(shù)決策在中央或州層面做出;有一半的教育系統(tǒng)大多數(shù)決策在地方或學校層面做出。但是,在地方或學校層面做出決策的比例各國差異很大,從土耳其的8%到捷克、荷蘭和蘇格蘭的90%不等。在其他國家,如丹麥和日本,決策權在各級政府之間進行分配。

就決策領域而言,在經合組織成員國和經濟體中,由學校或地方政府做出大約63%的有關教學組織的決策,但其中只有20%的決策以完全自主的方式做出。在捷克和荷蘭,學校負責所有關于教學組織的決策,但是大多數(shù)決策是在更高一級機構設定的框架范圍內做出。有關規(guī)劃和結構的決策和人事管理決策,通常更多由中央層面做出。經合組織成員國和經濟體中大約50%的涉及規(guī)劃與結構的決策,35%的人事管理決策,在中央層面或州層面做出。另外,盡管由省級和中央機構決定資源如何分配,但在幾乎一半經合組織成員國和經濟體中,資源如何用于人員和教師及校長的專業(yè)發(fā)展的決策通常在學校或地方層面做出。因此,總體來看,大約一半有關資源管理的決策在學校層面以完全自主的形式做出。

國家機構如何平衡權力

隨著學校變得越來越自主,中央機構也在決策的標準、課程和評估中發(fā)揮更大作用。中央機構的作用是確保教育系統(tǒng)的公平,尤其是賦予學校更大自主權的同時允許家長自由擇校。

比利時弗蘭德斯地區(qū)、瑞典和英國允許家長自由擇校并賦予學校更大的自主權,這些政策旨在鼓勵家長將孩子送到他們認可的學校(公立或私立教育系統(tǒng))。學校自主權和家長擇校消除了教育供給與需求之間的不匹配,增加了學校之間競爭,從而激發(fā)創(chuàng)新。但是,學校自主權增加并允許家長擇校也可能導致學校教育分化,一些學校可能受益于更大的自主權,而一些學校可能無法成功管理日益增加的權力。來自更高社會經濟背景的家長可能負擔得起為孩子選擇最好學校的成本,而來自處境不利背景的家長在選擇學校的時候可能必須優(yōu)先考慮成本而不是質量。

盡管給予學校更多自主權會存在教育分化的風險,但跨國數(shù)據(jù)顯示,擇校的盛行與教育分化之間并不存在相關性。中央機構的作用是保持清晰的戰(zhàn)略和明確的指導方針,以確保自由擇校不會以公平的教育供給為代價。

校長的權力有多大

校長通常被看成是負責學校發(fā)展與管理的權威,以確保教師、家長與教育系統(tǒng)更高層級之間的聯(lián)系。各利益相關者都可能參與學校層面的決策。而且,高質量的教育需要利益相關者進行合作,共同做出決策。

實現(xiàn)教師與校長之間責任共擔很大程度取決于校長賦予教師決策制定權的能力和意愿,也取決于為校長和教師提供的適當培訓使他們具備承擔責任的工具。在經合組織各成員國和經濟體中,只有拉脫維亞、葡萄牙、瑞典和土耳其通過立法,要求教師參與學校或其他管理活動。在參與調查的38個國家和經濟體中,個別學校教師參與管理決策的國家和經濟體只有19個。平均而言,有72%的校長稱,一個月至少一次為教師提供參加決策權的機會,其中有73%的校長是與教師一起構建持續(xù)改進的學校文化;只有34%的校長稱,一月至少一次要求教師參與對管理實踐的討論,大約10%的校長表示從來沒有這樣做過。在韓國和美國,超過65%參與調查學生就讀的學校,其校長一月至少一次要求教師參與檢討學校管理實踐。

就決策領域而言,大多數(shù)有關資源管理的決策是由學校領導做出的,尤其是人員管理方面。經合組織成員國家和經濟體平均而言,70%參與調查學生就讀的學校,校長在挑選教師方面有相當大的權力,57%參與調查學生就讀的學校,校長在解雇教師方面有相當大的權力。在捷克、冰島和斯洛伐克,97%參與調查學生就讀的學校校長在挑選與解雇教師方面有很大權力。經合組織成員國和經濟體中,只有10%參與調查學生就讀的學校,教師在人員挑選中有相當大的權力,1%參與調查學生就讀的學校,教師對解雇人員有相當?shù)臋嗔Α＝處熗ǔＴ谡n程和學校評估決策方面擁有一定的權力,82%參與調查學生就讀的學校中,教師在選擇教材中有支配權;68%參與調查學生就讀的學校,教師在決定課程內容方面有支配權,但各國差異相當大——從希臘不足5%到新西蘭的94%。

學校也積極吸引家長參與決策制定過程。平均而言,經合組織成員國家和經濟體中,96%參與調查學生就讀的學校,校長為家長參與決策制定創(chuàng)造了積極的氛圍;77%參與調查學生就讀的學校,家長參與學校決策。此外,孩子就讀私立學校的家長參與更多與學校相關的活動。研究顯示,家長參與學校決策的程度和學生成績之間不存在相關,而教師和校長在有關學校管理和發(fā)展方面合作越密切,學生的科學成績越優(yōu)秀,尤其是學校校長和教師在課程開發(fā)和評估政策方面擁有更多自主權的時候。

自主權如何影響學校

學校自主權和學生成績之間的聯(lián)系一直被廣泛討論。經合組織研究顯示,當學校擁有分配資源方面的自主權,并配合強大的問責機制,學生在國際學生評估中的成績更高。但是增加自主權也改變了學校的運營。更大的自主權改變了教育利益相關者的作用。學校對于資源的使用擁有更多控制權,因而也需要對結果負責。特別是,學校領導和教師必須承擔一些有更高要求的責任,如財務和人力資源管理方面的責任以及對于學習的領導。

許多校長抱怨,工作量大、負擔過重、準備和培訓不充分、職業(yè)前景有限、對教師支持不充分等,都使吸引候選者進入學校領導崗位的挑戰(zhàn)升級。如果對于校長和地方利益相關者的支持系統(tǒng)不做出相應改變,那么增加學校自主權可能為學校帶來壓力和挑戰(zhàn),從而對學生成績產生負面影響。事實上,瑞典的國際學生評估成績下滑就是因為20世紀90年代實施了完全分權政策,而利益相關者沒有為變革做好準備。因此,對于校長和教師的培訓、評價和支持必須進行調整,以滿足更多學校自主權帶來的更多需求。