作者:中國社會科學院人口與勞動經濟研究所 張車偉 王博雅 蔡翼飛

11月12日,“中經特色小鎮發展論壇”在北京舉行。本次論壇由經濟日報社中國經濟趨勢研究院、中國社會科學院人口與勞動經濟研究所、中國城市百人論壇共同主辦,中國勞動經濟學會協辦。論壇上,與會專家圍繞“特色小鎮可持續發展的方向與對策”這一主題,為提高特色小鎮的健康可持續發展水平建言獻策。現將專家發言要點摘登,以饗讀者。

特色小鎮發端于浙江,近幾年在全國各地蓬勃興起。特色小鎮是我國經濟社會發展到一定階段的產物,順應了時代發展的潮流,具有較強的生命力;同時也體現了我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段的內在要求和經濟轉型升級的需要,是供給側結構性改革的重要抓手,對于我國經濟社會的高質量發展具有重大的現實意義。

特色小鎮發展現狀

2014年,浙江省開始醞釀培育特色小鎮,并將其作為經濟轉型升級的重要抓手,成為我國特色小鎮建設的“先聲”。隨著“浙江經驗”被各地學習和推廣,特色小鎮如雨后春筍般出現在全國各地。

以第一個特色小鎮——云棲小鎮的建立為標志,特色小鎮政策實踐進入初步探索期。到2016年7月住房和城鄉建設部等三部委聯合發布《關于開展特色小鎮培育工作的通知》,特色小鎮建設開始向全國推廣,政策實踐進入初步推廣期。但在政策推行中,各省出現了理解不清、定位不準、急于求成、盲目發展以及市場化不足等問題,特別是出現了一些地方政府大包大攬和房地產化的苗頭,為此國家發展改革委等四部委聯合發布了《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》,此文件出臺標志著特色小鎮的政策實踐進入修正糾偏期。截至目前,全國31個省級行政區中,已經有24個省市區出臺了鼓勵特色小鎮發展的政策文件。這些政策主要包括財稅政策、土地政策、人才政策、金融政策、公共服務政策五個方面。其中,財稅政策、土地政策和金融政策的使用最為廣泛,各省(自治區、直轄市)或多或少都有涉及;人才政策雖有提及,但更多是短期的人才交流,長期的人才吸引政策不夠全面,對人才的住房保障等缺少關注;教育、醫療等公共服務設施配套的扶持政策也較為少見。

目前,特色小鎮和特色小城鎮的評選來源主要來自地方政府、住房和城鄉建設部、國家體育總局三個渠道,截至2018年6月30日,共評選出了1505個特色小鎮,其中各省政府評選的特色小鎮占67%;住建部占27%;體育總局占6%,地方政府成為推動特色小鎮發展的主力軍。

從產業分布上看,特色小鎮產業主要涵蓋了現代農業、生產制造、商業服務、健康休閑等四類產業。各省政府、體育總局、住建部評選的特色小鎮均是以健康休閑為主,共計841個,占評選特色小鎮總數的55.88%;生產制造類共計325個,占總數的21.59%;現代農業類共計192個,占總數的12.76%;數量最少的是商業服務類小鎮,共計145個,占總數的9.63%;未知0.14%。

從空間分布上看,大部分的特色小鎮分布在華東、華中、華北等經濟發展水平較高、人口密度較大的地區或者西南等自然資源稟賦豐富、生態環境良好的地區。華東、華中、西南、華北分別有631個、314個、252個、173個特色小鎮,合計超過了特色小鎮總數的90%。大部分特色小鎮分布在交通便利、離城市核心區較近的地區。1505個特色小鎮中,1226個小鎮分布在國家主要公路30公里以內,占小鎮總數的81.46%;1356個小鎮分布在縣城30公里輻射范圍內,占小鎮總數的90.10%;1094個小鎮分布在地級市市轄區60公里輻射范圍內,占小鎮總數的72.69%。

特色小鎮發展亟待規范和進一步統一認識

近幾年,特色小鎮在各地的發展如火如荼,但在實踐操作中也出現了一些亟待解決的問題,特色小鎮發展因而需要進一步規范并統一認識。

從實踐層面來看,存在的主要問題包括:一是特色小鎮規劃和建設同質性嚴重,特色元素體現不突出,各地特色小鎮建設照抄照搬浙江經驗的現象比較普遍,小鎮在產業特色、建筑風格和城市總體風貌上缺乏地域根植性。二是政府主導的特征明顯,企業主體、市場主導的格局尚未形成。在我們調查的近100個特色小鎮中,超過60%的小鎮由政府主導,只有不到35%的由企業主導。三是土地、資金、人才等生產要素供給不足,嚴重制約了小鎮的建設。在調研中,有超過80%的小鎮反映存在土地不足的問題;資金不足是很多欠發達地區特色小鎮發展的重要瓶頸;而人才短缺也是小鎮普遍面臨的問題。四是以人為核心的理念體現不足,各類功能融合不充分,小鎮發展的包容性有待提高。目前大多數特色小鎮存在“重生產、輕生活”的情況,很多小鎮的主導產業和宣揚文化之間缺乏內在邏輯聯系,社區、社群等軟環境建設較為滯后,小鎮的比較優勢尚未凸顯。

從政策層面看,存在的問題主要包括:在政策目標上,當前許多省區并未準確把握特色小鎮政策的內涵,許多省區將特色小鎮誤認為特色小城鎮,在建設主體、推行主體上均還以建制鎮為單位,導致特色小鎮的政策在執行方向上也出現了較大的偏差,遠離了政策推行的初衷。在政策措施上,目前對特色小鎮的土地、資金、人才保障還需要進一步優化或強化。各省普遍面臨土地指標不足的問題,土地指標落實中往往存在困難;對特色小鎮整體的資金保障力度還十分有限,融資渠道相對單一;激勵措施和優質公共服務供給的不足,也讓許多小鎮面臨人才難引的問題。在考核評價方面,當前各省區在特色小鎮建設過程中普遍存在考核評價體系不健全的問題,截至2018年6月,僅有浙江、湖北、山東、廣東4個省區公布了本省的特色小鎮考評標準。在協調機制方面,多數地區尚未建立完善的特色小鎮建設部門協調機制,一些地區雖然建立了特色小鎮建設的聯席會議或領導小組,但是對各部門的職責沒有做出明確的劃分。

從理論上來看,一些地方對特色小鎮布局以及對于什么才算是“特色小鎮”,還經常存在著模糊認識,導致不知如何規范、引導特色小鎮的發展,這些模糊認識亟需進一步澄清。

建立健全體制機制,明確發展方向和功能定位

特色小鎮是聚集新產業、培育新業態和新模式的載體,通過培育和打造不同類型和題材的特色小鎮,不僅能夠極大地推動城市高質量發展和鄉村振興,促進城鄉融合發展,同時還能成為推動供給側結構性改革、加快經濟轉型升級的重要抓手。特色小鎮還是文化的載體,通過把文化與產業、自然、人居等要素融合在一起,能夠大大地推動文化產業發展和優秀傳統文化傳承。

幾年來的實踐表明,特色小鎮確實能夠成為推動我國經濟社會高質量發展的助推器,成為傳承和弘揚優秀文化的根據地。為了更好地發揮特色小鎮在我國經濟社會發展中的作用,迫切需要針對當前存在的問題,進一步規范其發展,明確其發展方向和功能定位,建立健全體制機制。

針對特色小鎮在實踐和政策層面存在的問題,建議在政策目標的設定上厘清特色小鎮的內涵,準確定位發展目標。一是要對特色小鎮和特色小城鎮本質內涵進行引導性、方向性界定,引導各方面明確努力方向;二是要在規范性文件中明確提出編制特色小鎮規劃指導規程,將規劃編制作為特色小鎮建設的前提;三是要嚴控房地產化傾向,合理確定住宅用地比例,防范“假小鎮、真地產”項目。同時提升政策目標要求的科學性和可操作性,切實做出“精品”特色小鎮。此外,以企業為特色小鎮建設的主力軍,明確企業的主體地位,提高小鎮建設和運營的市場化程度。

針對特色小鎮面臨的土地、資金、人才等生產要素不足的問題,建議強化特色小鎮的土地、資金和人才保障。在土地方面,盤活存量用地,鼓勵充分利用增減掛鉤、低效用地、低丘緩坡、農村集體建設用地和宅基地租賃、入股、入市等方式盤活存量建設用地資源,針對特色小鎮實施柔性化的綠色供地機制。在資金方面,在用好資金存量的基礎上,提供資金增量,建立特色小鎮專項基金,擴大融資渠道,并用好杠桿效應。在人才方面,通過稅收優惠、優先落戶、人才獎勵等激勵措施吸引人才入駐,鼓勵小鎮結合具體實際探索新的人才激勵機制,通過加大優質公共服務的供給吸引高端人才落戶小鎮,推動公共服務從按行政等級配置轉向按常住人口規模配置。

針對特色小鎮面臨的考核體系不完善和特色小鎮發展中特色不鮮明、功能融合不足的問題,一方面,要制定和完善特色小鎮的動態考評體系,在評選機制上實行創建制,創建數量“上不封頂、下不保底、寬進嚴出、動態管理”,形成落后者出、優勝者入的競爭機制;另一方面,要立足小鎮產業特征、山水資源、地形地貌和歷史文化,強化對特色小鎮產業和文化等特色的考評,同時也加強對特色小鎮產業、文化、社區等功能融合程度的考評。

針對特色小鎮發展中面臨的體制機制不健全的問題,建議在國家層面加強頂層設計和部門協調聯動機制建設,在省市縣層面建立高效的政務服務系統,加快工作與資源同步下沉。在體制機制上,建議成立國務院特色小鎮聯席會議領導小組,在國家發展改革委設置領導小組辦公室,由國家發展改革委牽頭,會同國土、環保、住建、農業、林業、體育等有關部門,加強頂層制度設計,聯合印發規范性文件,統一發聲、協同發力。(張車偉 王博雅 蔡翼飛)