生態補償制度是生態文明制度建設的重要組成部分，我國從上世紀90年代就開始探索，環境保護法第31條規定“國家建立、健全生態保護補償制度”，2016年，國辦印發了《關于健全生態保護補償機制的意見》，但由于缺乏法律約束、資金保障困難等各種原因，目前工作推進仍比較緩慢。

縱向生態補償還不全面、不平衡、不到位。一是不全面。2008年，國家開始建立國家重點生態功能縣財政轉移支付制度，但主要是對森林功能的補償，對濕地和水環境保護基本沒有補償。比如洞庭湖作為國際重要濕地，湖區相關縣區就沒有納入補償范圍。二是不均衡。2008年，中央縱向生態補償從只涉及452個縣擴大到818個縣，但仍有為保護生態作出重要貢獻的縣未納入。三是不到位。重點生態功能縣大部分財政較為困難，由于對生態補償資金的用途缺乏硬性要求，補償資金難以防止或避免被擠占、挪用的現象。

橫向生態補償還缺乏法規政策硬約束。盡管中央層面出臺了資金獎補政策，但大部分省推進力度不夠。由于缺乏有效協商平臺和機制，橫向生態補償常常陷入“只說不做”、“知易行難”的困局，象征意義遠大于實際意義。

專項生態補償標準也偏低。由于沒有得到合理補償和嚴格賠償，生態補償（賠償）對保護者缺乏吸引力，對違法者缺乏威懾力。如現有生態公益林補貼標準遠低于林地所產生的經濟效益，導致很多林農不愿意納入國家生態公益林。類似騰格里沙漠8家污染企業支付5.69億生態修復賠償金的案例也是屈指可數，不足以給違法企業造成威懾。

如何解決這三層面的問題？筆者以為：

應理順體制機制。生態補償管理體制涉及發改、財政、環保等許多部門，現綜合牽頭部門不明確，各有關部門工作職責不明確，部門間整體協調不夠，工作要求不嚴。建議國家盡快明確綜合牽頭部門，出臺責任清單和任務清單，加強督辦督察。大幅度提高重點生態功能縣生態環境保護工作的考核比重，強化地方黨委、政府主體責任。

加快專項立法。目前，我國還沒有針對生態補償進行專門立法，現有的法律規定分散在多部法律之中。有關部門出臺的一些規章和政策，權威性和約束性不夠，誰受益誰補償、誰損害誰賠償的利益調節格局沒有真正形成。建議加快出臺生態補償條例，明確生態補償的基本原則、主要領域、補償范圍、補償對象、資金來源、補償標準、相關利益主體的權利義務、考核評估辦法、責任追究等。

建立多元機制。充分發揮政府與市場的雙重作用，加快建立政府統籌、多層次、多渠道的生態補償機制。一是將生態補償納入各級財政預算安排，中央財政進一步加大對國家重點生態功能縣的轉移支付力度。二是加大環境稅和各種資源費的征收力度并明確用于生態補償的比重。三是積極推進資源使(取)用權、排污權交易等市場化的生態補償模式。四是搭建協商平臺，完善支持政策，推動開發受益區與生態保護地區、流域上下游采取資金補助、對口協作、共建園區等多種方式實施橫向生態補償。五是督促企業承擔起生態補償責任，促使企業把生態成本內置為企業內部成本。六是建立獨立公正的生態資產和生態環境損害評估制度，對生態保護地區根據其生態貢獻給予相應補償，對損害生態環境的行為給予全額生態損害賠償。

擴大補償范圍。將濕地、飲用水源地保護區等具有重要保護功能的區域，將為保護大氣環境、耕地和土壤環境作出貢獻區域，如基本農田、未污染耕地保護區，以及部分限制開發區域，如蓄滯洪區等納入生態補償范圍，應納盡納、應補盡補。

（作者系全國政協常委、民進湖南省委主委、湖南省環境保護廳副廳長）