核心閱讀

3月28日，中央全面深化改革委員會第一次會議召開，會上進一步強調了深化黨和國家機構改革全面啟動，對生態環保等人民群眾普遍關心的領域要重點攻堅、抓好落實。根據公布的改革方案有關內容，生態環境部將統一承擔流域水環境保護職責。我國流域管理體制將再次面臨新的變革。

全面梳理各部委水環境治理領域職能，重新解構，建梁立柱。從公布的相關方案分析，這次流域管理體制改革主要解決的應該是水環境治理領域長期存在的職責交叉、多頭治理、權責脫節的“九龍治水”頑疾。所以這次改革不是簡單的整合修補，是要重新解構，“建梁立柱”。因此，既要對原來分散在發改、國土、住建、水利、農業等多部委涉及流域管理和涉水的職能，也要對原環保部門涉及流域管理和涉水的污染防治、生態保護的職能全面拆解細分，按照流域管理的需求，大刀闊斧，傷筋動骨，精心設計內部機構。

從國家層面看，既可以參考六大督察局的模式，按流域重新設立各個流域管理局，也可以統一在生態環境部下單設一個流域管理總局，內部再按流域細分。這兩種設立方式各有千秋。筆者傾向于第一種方式，因為流域生態環境在現階段還是一個比較突出的問題，需要集中精力花大力氣去解決，而且各流域各有其鮮明的特點，也有分流域而治的長期積累的體制機制經驗值得繼承發揚革新。另外，有的流域管理機構位置應該調整到上游地區，從源頭管理抓起，不能因設在下游而發生信息失靈、監管滯后等現象。

真正賦予流域管理機構統一的責權。這次改革，也是要確保一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責，因此要把責權利統一賦予流域管理機構。一是制定統一的流域管理法規規章、統一的水（環境）功能區劃和生態功能分區、統一的水（環境）生態標準、統一的污染排放標準；二是制定并監督實施流域內相對統一的水資源、水環境、水生態和水安全等開發利用和保護總體規劃；三是制定系統的涉及流域產業發展、總量控制、排污權交易、生態補償等生態環境政策；四是負責流域內中央財政生態環境資金的分配和監督，組織開展流域內重大基礎性科研課題的攻關和關鍵技術的應用研究；五是負責流域內重大、跨省的項目審批，協調省際間生態環境矛盾或糾紛，建設統一的流域管理大數據平臺，統一制定并監督執行流域生態環境考核標準，統一負責對流域內河長制執行情況監督考核。

及時修訂或制定相關法律法規和三定方案?！吨泄仓醒腙P于深化黨和國家機構改革的決定》（以下簡稱《決定》）指出，機構編制法定化是深化黨和國家機構改革的重要保障，因此《決定》明確要求推進機構編制法定化。在著手開展流域管理機構改革的同時，需著手考慮涉水的相關法律法規的修訂，甚至制定問題（比如，制定長江流域生態環境保護法），將流域機構、職能、權限、程序、責任等法定化，實現法定授權。及時制定生態環境部及內設流域機構的“三定方案”。這次“三定方案”跟以往比應該是一個增責擴職的過程，需實現流域生態環境管理的權責清單同“三定方案”規定充分銜接，規范和約束履職行為。

允許地方流域管理機構改革多元化。《決定》提出，賦予省級及以下機構更多自主權，上級機關要優化對基層的領導方式，既允許“一對多”，也允許“多對一”。各地現有的流域管理體制機制是在多年實踐基礎上逐漸形成的，比較典型的有珠江流域的平等協商模式，滇池、巢湖和遼河等流域的統一綜合監管模式，太湖流域的統分結合模式等。各省市選擇不同的流域管理模式一定程度上也是遵循了各地自然、社會和經濟發展等不同階段的規律性。因此，在地方流域管理體制改革中，應給予地方充分的自主選擇權，尊重歷史、正視現實、著眼長遠，充分調動地方積極性，因地制宜做出變革。

地方的改革不僅要解決“九龍治水”頑疾，還應著力解決兩個雙管的統籌：讓管生產的管環保、管發展的管環保?？梢韵刃猩钊胍徊?，把涉及自然資源、發改、經信、水利等部門的規劃、項目審批等權責統一到流域管理機構，率先實現多規合一，實現山水林田湖草、經濟和生態環境的系統治理。

建立完善流域層面的多利益相關方參與的共治體系。近年來，各地公眾參與流域治理確實有長足發展，但沒有真正建立起一個多方合作的共治體系，還是以政府治理為主，企業治理更多的是被動行為，他們的想法被聽到或采納的概率并不理想。這次流域管理機構改革應認真研究如何搭建各利益相關者之間的合作伙伴關系，包括上下級政府及其各有關部門，企業、社會組織、公民等。讓公眾參與成為有效的社會監督機制，讓旁觀者成為參與者，讓破壞者成為建設者，構筑起一個政府、企業、公眾三足鼎立的共治體系。同時，還需進一步加強流域內省市間利益相關方之間的合作共治，從國外經驗和國內已有實踐看，這是一個趨勢。通過共同協商的平等協議，兼顧各方利益，更能充分調動利益相關方的積極性。