垃圾分類攻堅戰呼喚立法保障

□本報記者 朱寧寧

我國作為人口大國、消費大國，生活垃圾已成為困擾和制約城市化進程的重大問題之一。垃圾分類作為關系廣大人民群眾生活的一件大事，需要公眾的參與和政府、企業的積極配合，更離不開一系列行之有效的法律作保障。

11月30日，住建部黨組書記、部長王蒙徽在全國城市生活垃圾分類工作現場會上指出，普遍推行生活垃圾分類制度，是當前一項重要政治任務。他同時透露，截至目前，先行開展生活垃圾分類的46個城市均已啟動垃圾分類工作，有12個城市已有垃圾分類地方性法規或政府規章，有24個城市已出臺垃圾分類工作方案。

11月27日至12月1日，由全國人大環資委組織、全國人大環資委副主任委員王云龍帶隊的中華環保世紀行新聞采訪組，就生活垃圾分類處理工作情況，對南京、上海、金華和杭州四地進行了實地采訪。

采訪中記者看到，不論是城市還是農村，垃圾分類工作都被作為一項重要的關乎每個人的民生大計來抓。各地區、各部門積極行動，研究制定落實生活垃圾分類工作的相關政策，紛紛出臺各種因地制宜的舉措，總結出多項行之有效可推廣可復制的垃圾分類處理經驗。但與此同時，目前我國垃圾分類立法仍比較薄弱，缺乏全國性的垃圾分類法律，已有的地方性法規、部門規章中還存在法律法規不詳細、約束力不強等現象，正在起草的地方立法中也面臨一些痛點、難點。

地方立法助力破解垃圾圍城

2000年，原建設部公布首批生活垃圾分類收集試點城市名單，北京、上海、杭州、南京等成為首批試點的8個城市。但試點10年后，有調查顯示，幾乎所有的城市垃圾分類工作，都是“宣傳意義”大于“實際效果”。此后，多地開始嘗試通過地方立法推動，制定垃圾管理類的法規和規章，但實施效果并不理想。

按照住建部的要求，到2020年，各城市全面推行垃圾分類制度，基本建立相應的法律法規和標準體系，公共機構普遍實行垃圾分類，先行先試的46個城市基本建成垃圾分類處理系統。

破解“垃圾圍城”，地方立法該如何亮劍？記者了解到，在如何發揮地方立法對生活垃圾分類工作的引領作用方面，各地繼續在深入調研的基礎上進行了積極嘗試。

浙江省杭州市作為首批試點城市，2015年又入選國家第一批生活垃圾分類示范城市。2015年12月1日起，《杭州市生活垃圾管理條例》施行。條例嚴格規范了垃圾分類，提高資源化利用效率，從源頭上控制垃圾產生。條例實施兩年來，杭州市的生活垃圾減量化、資源化和無害化處理水平得到很大提升，實現了垃圾分類覆蓋穩步提升、垃圾分類質量逐步提高、市容環境有效改善、垃圾增長率保持在低位態勢。截至目前，杭州市區累計開展垃圾分類生活小區1989個，參與垃圾分類家庭122.08萬戶；有序推進1827家各類機關、事業單位、國有企業和中小學校開展內部垃圾分類；完成創建122個垃圾分類示范小區。

江蘇省垃圾分類立法也取得了實質性進展。“在今年江蘇省人大會議上，有兩位人大代表圍繞生活垃圾處理提出了兩件建議，這兩件建議被確定為今年重點督辦的六件建議之一，這對推動江蘇省垃圾分類處理工作起到了很好的作用。”江蘇省人大常委會副主任邢春寧介紹，江蘇省在2017年啟動了城鄉垃圾處理的相關立法工作，開展了多次立法調研，今年7月草案已進行了一審，正在安排二審。

談及地方垃圾分類工作立法的重點，邢春寧認為，生活垃圾處理問題涉及到每家每戶每個人，如何真正做到位、處理好，前端的全民參與工作很重要。首先要切實加大宣傳力度，采取多種形式，讓所有人都認識到垃圾分類在社會文明進步中的重要性。下一步，將采取群眾喜聞樂見的微電視、微電影等形式，做到家喻戶曉人人皆知，要讓大家把垃圾分類作為一種生活習慣，作為生活的一部分，變成一種自主行為。其次，目前來講，立法中應注意措施要得當、分類要簡易，不能搞得太復雜，否則不容易推廣。“我們在調研中發現，農村的垃圾分類情況反而比城市要略好，因為分得比較簡單。”

邢春寧同時指出，江蘇垃圾分類工作還要盡量實現現代化。也就是說，設施要跟得上。一方面讓公眾提高認識，減少對建垃圾處理廠的抵觸情緒，另一方面，應采取現代化的技術和設備，減少垃圾處理廠對周圍環境的影響。通過做到源頭減量化、分類簡易化、處理現代化，把垃圾分類工作長效推下去。

上海市人大常委會將垃圾分類工作作為重點的立法調研項目。垃圾分類立法已納入2018至2023年新一屆人大常委會5年立法規劃，作為正式立法項目力爭2019年出臺，從2020年開始為強制垃圾分類提供法制保障。此外，浙江省金華市的相關垃圾分類地方立法已經進入二審。

知易行難立法仍有多道檻

早在20世紀90年代，我國就頒布了固體廢物污染環境防治法和《城市生活垃圾管理辦法》等與垃圾分類回收有關的法律法規，但是這些立法普遍存在過于原則性和缺乏可操作性的問題，對于生活垃圾如何分類、分為幾類等，都沒有明確的規定。這就給法律法規的真正落實帶來很大難度，執行力度大大減弱。同時，多地立法機關和相關職能部門也反映，生活垃圾分類的地方立法工作還面臨不少難點、痛點。

首先，生活垃圾分類標準不易確定。“垃圾該怎么分類，采取什么樣的分類標準，是三分法還是四分法？”在江蘇省住建廳副廳長宋如亞看來，垃圾分類地方立法的難點就是廚余垃圾分類難問題，“廚余垃圾確實很難區分，現在很多居民都習慣把有用的垃圾先分出來，其他的有害垃圾和廚余垃圾都混在一起扔掉。如果將廚余垃圾進行分類處理，那廚房就要放兩個垃圾桶，一個放干垃圾，一個放濕垃圾，這個顯然不太容易做到。而且廚余垃圾如果單獨分類，處理成本就會很高，從收集、運輸到處理，處理一噸廚余垃圾就需要2000多元，而如果簡單采取日常焚燒的方式，每噸只需要200元左右。”

其次，缺乏相關上位法規定。“今年以來，我們調研組走訪了北京、深圳、廣州、杭州，發現這些城市在立法方面都面臨同樣的問題，即需要從國家層面考慮協調推進的問題。”上海市綠化市容局局長陸月星舉例說，比如，在源頭減量方面，包裝物減量、一次性用品減量等這些問題，現在都是大市場、大流通、大消費、線上線下，特別是還涉及進出口，單獨由一個城市作出決定很難，這些問題都是地方立法面臨的比較大的問題。再比如，關于堆肥產生的有機肥料標準等問題，目前農業部等部門都還沒有出臺相關的規定，而這些問題必須在國家層面有一個規定或者授權地方可以因地制宜出臺相關規定，地方立法才能最終落地。關于“兩網融合”，商務部和住建部的最終職責確定和協同問題，目前也不清楚，需要國家層面加以明確，可回收物最終綜合利用也需要全國性的布局。目前，這些問題都還缺乏上位法的規定，導致地方立法沒有遵循。

最后，生活垃圾管理責任主體和罰則確定也是難點。生活垃圾分類是生活垃圾管理的一個重要環節，沒有科學而又易于讓老百姓接受的分類標準，就沒有辦法做好垃圾分類工作，也就沒有辦法讓法律有效落地。上海市一項立法調研結果顯示，在1.5萬戶調研對象中，同意生活垃圾收費的居民大概占60%，認同度比較高。在垃圾分類問題上，有98%的人大代表和94%的老百姓都表示同意。但對普通民眾來說，由于還存在利益驅動等問題，垃圾分類工作的執行率仍很低，不到50%。加強生活垃圾管理，重點是明確責任，落實監督。據了解，目前，地方立法在居民生活垃圾收費問題上還存在禁止條款和對應罰則的匹配問題，公共機構、相關企業和社區居民的法定責任承受方面存在如何細化和區分的問題等等。對居民的處罰該如何落地，也是下一步地方立法需要重點研究的問題。

立法明確垃圾分類教育工作

“我認為，目前全國范圍內垃圾分類工作推進得還不是很理想，原因之一就是缺乏國家層面垃圾分類法律，而地方條例則過于籠統，對實際分類工作的開展可用的不多，少有明確的政府扶持和配套執行措施。”清華大學環境學院副教授、住建部生活垃圾專委會委員金宜英說。

在金宜英看來，缺乏有力的政策扶持措施和配套的執行措施，是當前垃圾分類工作的最大問題。“垃圾分類立法應當因地制宜，注意可執行可操作，解決實際困難。”

金宜英指出，目前地方在推進垃圾分類工作實際執行過程中還存在一些問題，比如，一些地區過分突出形象建設，強調小區的垃圾分類投放，認為這就是垃圾分類的全部，注重積分鼓勵而忽視設施建設。“其實，‘積分制度’也好，‘二維碼投放’也罷，都只是政府通過購買服務來實現宣傳的手段，并不是垃圾分類工作的全部。”他建議，全國性的垃圾分類立法中應該明確以下一些內容：

首先，明確生活垃圾分類工作，包括垃圾分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的全過程體系建設，必須同步開展、同步建設。突出可再生資源回收利用，有機廢棄物資源化處理等設施的同步建設。

其次，要明確政府、企業、公民在垃圾分類工作中的責任和義務，明確企業有回收再利用的責任，居民有分類投放的義務，政府有宣傳、分類回收的責任。通過細化生活垃圾分類的考核指標，納入對各級政府的年度考核目標以及“文明城市”“環保城市”等評比項目中。同時，還要理清政府部門之間的職能，從體制上理順“兩網融合”。

最后，立法應明確垃圾分類教育宣傳工作，把垃圾分類宣傳工作納入全國幼小中教學實踐體系中，納入全民宣傳活動中。