線上線下融合是互聯網創新發展的方向,對推動政務服務創新同樣具有重要的意義。國務院辦公廳組織開展的首次全國政務服務體系普查,讓我們有機會一窺當前政務服務線上線下融合發展的現狀和面臨的困擾,同時理性思考其建設發展方向。

一、 線上線下融合的現實意義

首先,線下平臺辦理量大,但受到時間空間制約。

普查數據顯示,實體政務大廳是企業群眾辦事的主要渠道。但由于多數大廳節假日不對外服務,給許多上班族帶來不便。此外,大廳服務升級遭遇資源瓶頸,辦理量大、辦理頻繁的窗口人滿為患。如果一個事項涉及多個部門窗口,辦事人需要多次往返大廳提交材料,“跑腿多”因此飽受詬病。

其次,線上平臺辦事便利,但全流程網上辦理事項少。

互聯網政務服務平臺當前主要提供辦事指南、在線預約、材料預審、結果查詢等基本服務,離群眾辦成事的期望有不小差距。普查數據顯示,真正實現從提交辦事申請到事項辦結,所有流程線上走完的事項占比不足5%,這個比例地市級平臺相對高一些,但也未及20%。

第三,線上線下平臺存在優勢互補,融合時機已成熟。

線上的便捷性、易擴展性與線下的專業性、低門檻互補。線上平臺提供全天候服務,服務群體覆蓋所有網民,服務資源連接所有部門;線下平臺則培養了大量業務精通的專業人才和咨詢服務隊伍,具有快速解決復雜問題的能力,這都是線上平臺落地的需要。

線上線下融合的政策環境已經形成。近年來,國家層面出臺了一系列政策文件,為線上線下融合指明了方向。各地區各部門也結合國家政策文件要求,制定了2017年工作任務進度表,國家宏觀指導、地方狠抓落實的政策環境已形成。

線上線下融合的平臺基礎已經構筑。目前,29個省級地方已建立了互聯網政務服務平臺,其中16個地方的平臺已覆蓋省、市、縣三級;實體政務大廳已建成省、市、縣、鄉全覆蓋的服務網點。線上線下立體化的平臺體系已初步形成。

二、 線上線下融合的主要困擾

首先,線上線下建設各自為政。究其原因有兩方面:

一是線上線下平臺建設主體認識不同。線上線下平臺管理機構不統一的現象普遍存在。部分大廳認為線下辦事是主流,缺乏線上辦事動力;互聯網政務平臺則認為線上辦事是趨勢,甚至可以取消實體大廳。認識分歧造成線上線下融合推進緩慢。

二是線上線下平臺建設思維和重點不同。互聯網政務服務平臺當前建設強調大而全,即覆蓋的部門多、服務資源全、服務功能全,對服務深度和質量關注度較低,實體大廳強調服務效率和監管能力,上述差異造成實體大廳網上高質量延伸比例低。

其次,線上線下管理各行其道。

線上線下平臺服務管理系統自成體系。超過70%的實體政務大廳建立了綜合審批管理平臺,但這些平臺與互聯網政務服務平臺往往互不關聯。不少地方將辦事信息分批錄入線上平臺,數據時效性差,甚至上一秒在申請,下一秒已辦結。

線上線下監督管理方式和考核標準不同。實體政務大廳將現場監督與制度管理有機結合。線上平臺以電子監察為主,但由于數據不同步,監管效果較差。在考核方面,線下側重考核辦件效率和質量,線上側重平臺功能和事項內容,難以形成監管合力。

第三,線上線下資源各不相同。

線上線下平臺服務范圍不同,服務標準不統一。實體政務大廳進駐部門和事項數明顯少于互聯網政務服務平臺。從服務標準來看,大廳的服務事項細化程度與實際辦事一致,而互聯網政務服務平臺的服務顆粒度大,有些辦事指南看完后都不知道該提交什么材料。

線上線下平臺服務資源更新與服務時效不同。部分線上平臺資源更新滯后,提供的表格與實際辦事不一致。在服務時效方面,超過97%的大廳提供當場辦結的服務事項。相比之下,線上平臺還存在在線咨詢無人應答、在線預約無人受理、在線申報無人反饋等突出問題。

第四,線上線下服務冷熱不均。

線上線下辦件量懸殊,線上平臺影響力不足。實體政務大廳的辦件量約為互聯網政務服務平臺的3倍,如考慮全流程網上辦理比例,這個差距擴大至數十倍。此外,Alexa數據顯示,領先的線上平臺國內排名在5000位之外,多地企業群眾也表示并不知曉當地有線上平臺。

線上線下平臺脫節降低線上辦事熱情。實地調研中,某位辦事人提前在網上預約,到大廳后才知道預約號不能用,還得現場排隊取號。部分政務服務平臺的在線申報未提供詳細的表格示例,企業群眾不知道該怎么填,只得現場跑一趟,線上填報形同虛設。

三、 線上線下融合發展的建設方向

首先,建立一體化網絡化的服務體系。

統一的服務界面。以互聯網政務服務平臺為總界面,同時根據需要自主連接微信公眾號、支付寶、淘寶、頭條新聞等用戶規模龐大的社會化平臺,實現入口統一、渠道多元。

強大的后臺支撐。以各級綜合性實體政務大廳為核心,輻射延伸至村居的服務網點,為線上服務提供人員、技術、業務等支撐,形成體系化、專業化、系統化的支撐力量。

聯動的管理機制。線上線下管理機構統一消除利益分歧。通過一個團隊管理快速推動線上線下利益一致、目標一致、行動一致。在此基礎上再著手建設統一的管理平臺和服務標準,提供無縫對接的無差別服務。

其次,搭建全程留痕的服務監督體系。

視頻監控記錄辦事全過程。線上線下一體化使得無論是線上還是線下提交的辦事申請,都能建立起申請事項與辦事人員、辦事過程的映射關系,等同于將視頻監控范圍延伸到線上,避免線上辦事出現監管盲區。

電子監察記錄接關鍵辦件節點。通過電子監察系統同步記錄線上線下接辦件時間、人員、流程、狀態、結果等關鍵節點信息,實現監管信息的結構化,更好地實時了解線上線下監管全貌。

多種渠道高效處理服務投訴。將咨詢投訴受理區、政務服務熱線以及線上的投訴信箱、政務微博、政務微信等渠道有機結合起來,實現多渠道受理投訴,統一匯總處理,提高服務投訴反饋的及時性和專業性水平。

第三,重構科學有序的服務管理體系。

技術創新驅動服務內容優化重組。線上線下服務融合在一定程度上打破了部門邊界,能夠提供“主題式”“套餐式”服務。“主題式”服務圍繞諸如企業開辦等特定需求,整合相關的所有服務事項,提供一攬子服務;“套餐式”服務通過信息化手段實現多個部門申請表格、收費表單的一次性填寫,已填信息自動關聯。

技術創新驅動服務管理模式變革。信息化技術在服務管理模式創新中的作用已經顯現。廣東省佛山市通過建立統一的業務系統,輔以管理制度創新,開創了“一門式”服務模式的先河。在線上線下融合前提下,技術創新將推動多渠道多部門協同服務模式,多主體共同參與管理模式的實現。

第四,加強人性化智能化的服務體驗。

線上線下資源共享減少材料提交。普查數據顯示,實體政務大廳部分事項通過數據共享減少申請材料60%以上。線上線下融合后,跨部門、跨層級、跨區域的數據共享將成為可能,更多的材料提交將通過共享實現,甚至有些事項只需身份認證就能“零材料”辦理。

線下協同會商實現復雜事項線上聯審聯辦。線上線下融合為復雜事項上網創造了條件,由于各聯審部門已集中進駐實體政務大廳,對于有異議的審查意見或復雜問題可以隨時發起線下協同會商,從而推動復雜事項線上辦理。

大數據分析支撐線上線下服務同步升級。線上線下服務融合將產生海量結構化、實時的數據資源,通過大數據分析服務之間、服務與用戶之間、用戶之間的關聯關系,在此基礎上優化流程,合理配置資源,輔以智能化手段,提供個性化、精準化、智能化的服務。

線上線下融合任重道遠,應以解決關鍵問題為突破口,立足實際,設立清晰目標,制定詳細計劃,調動各參與主體積極性,行政力量、技術手段、制度變革等多管齊下,才能加快實現融合成果有益于民。(作者:清華大學公共管理學院教授 孟慶國)