自然資源資產從碎片化治理走向整體性治理是大概率事件。

11月20日召開的十九屆中央深改組第一次會議提出,在全面推行河長制的基礎上,對湖泊實施湖長制。湖長制其實并非新生事物,廣為人知的河長制最早就是湖長制,它起源于2007年江蘇無錫應對太湖藍藻事件的制度創新,后在全國迅速推廣。

實際上,2016年12月中辦國辦印發的《關于全面推行河長制的意見》將河湖管理保護視為一個整體未加區分。湖泊眾多的省份如湖北,在全面實施河長制過程中因地制宜地明確提出“河湖長”的概念。此次深改組專門強調針對湖泊實施湖長制,既是對湖泊管理保護的高度重視,也是對全面推行河長制以來水域綜合管理經驗的系統總結。

長期以來,中國水治理涉及的政府部門眾多,職能分散于水利、環保、漁業、林業、航運、海洋等部門。相關水污染防治機構職能交叉、條塊分割,例如水利部和環保部都下設有跨流域、跨區域的垂直管理執法機構。在個別地區,兩個部門在河湖治理中形成了“環保不下水、水利不上岸”的慣性思維。面對一些跨界水污染問題,流域管理機構協調地方政府的能力十分有限。

不論河長制還是湖長制,目的都是強化地方黨政一把手對轄區內自然資源資產的監管責任。河湖長制創造性地將轄區內分散的水環境保護管理職責向地方黨政主官集中,提升了地方對水環境治理的關注度,推動了環境保護屬地責任的落實。

十九大報告提出,要“設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構”,實現“自然資源資產所有者職責”“國土空間用途管制和生態保護修復職責”和“各類污染排放監管和行政執法職責”三統一。這意味著自然資源資產從碎片化治理走向整體性治理是大概率事件,河湖長制是在為更大范圍的自然資源資產監管責任制全覆蓋探索經驗。例如,安徽、廣東等地正在探索“林長”“庫長”等制度,對森林和水庫資源實施更好的管理保護。

要實現對土地、礦產、森林、山川、河流等自然資源資產監管責任全覆蓋,關鍵是建立有威懾力的領導干部離任審計和績效問責制度。當前,領導干部自然資源資產離任審計仍在試點,責任追究也多見于重大環境破壞問題和中央環保督察行動。如何通過常態化制度設計,讓地方黨政官員時刻緊繃“環保弦”,仍有待繼續探索。□張克(學者)