2017年1月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《省級空間規劃試點方案》,提出在海南、寧夏試點基礎上,將吉林、浙江等7個省份納入試點范圍,探索建立省級空間規劃體系,以系統解決規劃沖突以及因規劃沖突引發的一系列資源短缺、交通擁堵、環境污染、生態惡化等問題。“多規合一”作為構建省級空間規劃體系的重要手段和重大亮點受到了學術界廣泛關注。“多規合一”是指推動國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等多個規劃相互融合、統一籌劃,合理解決現有諸項規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協調等問題的規劃機制與體系。“多規合一”的核心是從發展戰略高度協調各項規劃,最終為人的全面發展營造良好的環境。立足理論與實踐,我們認為,“多規合一”不能僅停留在“術”的層面,更應提高到“道”的高度。

“多規沖突”的思想根源在于各類規劃的本位主義突出

“多規沖突”是我國經濟社會發展到一定階段的特殊產物,其思想根源在于各種規劃各自為政,審批管理自成體系,出發點和落腳點基于自身的職責定位,導致目標和原則缺乏一致性和協調性。國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃的指導思想過分強調經濟增長而忽略了對發展的生態環境根基的有效保護,而生態環境保護規劃作為配套規劃,即使設立了環規的約束性目標,但當經濟發展目標與環保目標發生沖突時,生態環境保護往往要讓位于經濟發展,致使生態環境問題難以得到根本解決。由于各類規劃缺乏約束框架和統籌指導,難以對地方發展形成統一科學的空間開發指引,導致地方發展目標導向模糊,土地資源錯配、“一女多嫁”現象十分普遍,無形中加劇了地方發展的資源供求矛盾。“多規合一”表面上體現的是解決“怎么合”的問題,實質上是解決各種規劃目標和原則與社會發展總目標和原則協調一致的問題。而要解決這一問題,亟待確立具有“統領性”的規劃理念,并將其切實體現在各種具體的規劃實踐中。

以生態文明理念統領“多規合一”的戰略意蘊

習近平總書記多次強調,考察一個城市首先看規劃,規劃科學是最大的效益,規劃失誤是最大的浪費,規劃折騰是最大的忌諱。這是從戰略高度對規劃重要性作出的深刻闡釋。當前,國家大力倡導將生態文明理念融入經濟社會發展的全過程和各方面,為以生態文明理念統領“多規合一”奠定了基礎。生態文明理念是馬克思主義生態觀在我國當代經濟社會發展實踐中的集中體現,是蘊涵豐富文化、道德、價值等內容的觀念體系,具有明顯的基礎性、前提性、引導性和約束性等特征。以生態文明理念統領“多規合一”,既是對不同層面利益協調內在需求的回應,又是對生態文明建設外部需求的順應。從前瞻性視野來看,尊重自然、順應自然和保護自然的生態文明理念把握了人類社會發展的總體趨勢,有利于實現天人和諧的終極目標,是實現中華民族永續發展的精神向導。從系統性層面來看,以生態文明理念統領“多規合一”,既是對規劃制定中由于生態文明理念的“空場”導致生態環境惡化問題持續“在場”的積極回應,也是對新發展理念的貫徹落實,有利于將“綠水青山就是金山銀山”落到實處。從全局性的角度來講,以生態文明理念統領“多規合一”,著眼于人類整體利益,以利益協調為切入點,是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。

以生態文明理念統領“多規合一”的思路策略

以生態文明理念統領“多規合一”的核心要義在于實現省級空間規劃體系的生態化轉型,促使經濟發展與環境退化相“脫鉤”、生態環境管理從“應急反應型”向“預防引導型”轉變。“多規合一”是一項系統工程,在規劃編制報批、執行落實、評估調整等環節,都應強化生態文明理念的啟迪、引領、指導作用。要遵循國土開發與承載能力相匹配、集聚開發與均衡發展相協調、分類保護與綜合整治相促進、資源節約與環境友好相統一的理念和方法。在規劃頂層設計方面,要協調好規劃期限的“長度”、空間尺度的“寬度”、規劃內容的“高度”之間的關系。在規劃目標體系設計方面,要協調好各類規劃所涉及的行業發展現狀、生態環境狀況、地方發展水平之間的關系。在將生態環境保護規劃融入“多規合一”體系方面,要協調好生態環境保護規劃的相對獨立性特點與融貫性特點相結合的關系。在規劃制定主體、規劃落實主體、規劃評估主體的生態意識培養方面,要協調好人的主體性與自然的先在性之間的關系。在法律制度保障方面,要協調好國家立法與地方立法相配套、行政管理法規與專業技術規范相配套的關系。

(作者:王叢霞,單位:寧夏中國特色社會主義理論體系研究中心)