自從被寫入政府工作報告以來,“粵港澳大灣區”的建設備受關注。數據顯示,這一灣區雖然只占全國土地面積約0.6%,但是創造了約占全國12.4%的經濟總量。由于香港、澳門的經濟發展先驅效應以及珠三角經濟帶在改革開放后的成功發展,“大灣區”的三個主要經濟組成部分本身具有雄厚的實力,并且三者的經濟具有典型的互補優勢,因此,“粵港澳大灣區”城市群在一開始就被賦予厚望,普遍的預期是形成像紐約灣區、舊金山灣區、東京灣區那樣的世界級大灣區。

毫無疑問,從目前來看,“粵港澳大灣區”城市群的發展具有得天獨厚的優勢,在新的形勢下,打造世界級的城市群,一方面,在經濟上發揮城市之間的互補溢出效應,實現粵港澳的經濟快速發展,另一方面,可以為中國內陸與特別行政區的全方位融合奠定堅實的基礎。然而,客觀來看,“粵港澳大灣區”城市群的發展不僅面臨著和其他城市群類似的問題,而且也面臨著比其他城市群更強的挑戰和障礙,這些障礙主要是來自既有的體制障礙,能否將這些體制障礙一一破除,實現大灣區經濟真正有效的互聯互通,是決定大灣區是否成功的重要前提。

第一,如何破解城市群內各個區域的本位主義,打破行政壁壘,形成區域之間真正的互聯互通。城市群的發展內生于各個城市之間的比較優勢,只有在各個城市之間的職能高度互補且形成強大的外溢效應的基礎上,才可能真正促進城市群的發展,形成集聚效應。要素自由流通下的城市之間功能互補是城市群集聚效應和溢出發揮的前提。盡管城市群在長期來看有利于各個地區的發展,但是,城市群的好處也存在“長期性”和“公共品”的特征,因此,在區域之間存在競爭的情形下,短期的“本位主義”往往會導致“囚徒困境”。這也是為什么城市群看似美好,但是真正成功的并不多的原因。尤其是對于“粵港澳大灣區”這樣一個新興的城市群載體而言,其不僅僅涉及到內地9個地市,而且還涉及到香港和澳門特別行政區,這意味著,在“粵港澳大灣區”城市群的發展過程中,如何真正打破現有的行政壁壘,將市場的決定性作用和政府的合理引導結合,做到資源的互聯互通,是一個重要的難題。

第二,如何形成既符合各地當前比較優勢、又能夠顧及長期產業轉型升級的“粵港澳產業協調分工布局”。客觀地看,“粵港澳大灣區”各個區域的資源稟賦不同、發展階段不同,香港在制度、人才、科技、金融方面具有得天獨厚的優勢,珠三角則在制造業和一些新興產業的發展過程中具有出色的表現,澳門的市場則有待于進一步的開拓和轉型。三個地區各有優勢,但又各有其弊端,在這樣一種情形下,打造世界級的城市群,發揮城市之間的互補溢出效應極為迫切。但是如何在產業分工布局方面找到契合點和集聚點,仍然需要做大量的探索。從短期來看,三個地區需要在守住各自優勢產業的基礎上,尋求產業的結合、分工,創造新興的經濟業態,從長期來看,又需要產業的動態調整,逐漸實現向高端制造業、高新科技產業、高端金融業和現代服務業的轉型。而這中間,一系列制度性的突破是非常繁雜的。

第三,如何破解既有的一系列體制障礙,構建區域協調發展機制。比其他城市群及灣區更為復雜的是,“粵港澳經濟區”涉及到一個國家、兩種制度、三個關稅區,不僅包含了珠三角經濟帶的9個主要地區,而且涵蓋了香港和澳門特別行政區,這樣一個“9+2”的組成模式超越了以往任何一個城市群的定位。作為一個國家、兩種制度下的區域經濟發展,“粵港澳大灣區”既要維持“一國兩制”的政治架構,又要在“一國兩制”的指導下實現不同法律、不同行政、不同關稅體系的有效協調,推進區域一體化發展,保持粵港澳長期繁榮。這就意味著,在新時期,對于“一國兩制”下的區域政治經濟治理模式,必須做出調整。如何形成常態化的交流合作協調機制,使得一系列既有的體制障礙得到清除,讓人才、科技、資金等一系列要素在三地之間的自由流通,不僅需要粵港澳之間常態化的協調機構的出現,而且需要中央政府的統一協調布局。

歸根結底,粵港澳大灣區的核心問題是區域協同機制如何構建。從目前來看,“粵港澳大灣區”城市群的未來是可期的,但如果要成為世界級的城市群,那么就必須先解決目前的遇到的各種各樣的體制障礙,打破行政地域壁壘,實現要素的自由流動、產業的合理分工布局。盡管當下并沒有明確的答案,但是中國過去三十多年的歷史已經表明,如果要實現經濟的騰飛,就需要堅持改革開放,不斷地突破意識形態的束縛,打破既有體制的沉疴舊弊。事實上,在這一方面,粵港澳地區在過去的幾十年里已經做出了很好的表率作用,正是在改革開放的定位下,才有了今天我們看到的珠三角的經濟奇跡和“一國兩制”下港澳的繁榮發展。因此,盡管前路依然曲折,但是,只要能夠在“改革開放”中定位“粵港澳大灣區”的發展,對內不斷的革除體制障礙、對外保持對于世界經濟的開放共享,那么粵港澳大灣區就自然而然會成為世界級的城市群,也會成為中國城市群發展的樣板,為中國未來的經濟動力提供堅強的支撐。

(劉瑞明,中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員)