“鄰避效應”問題的成因及其對策

中央黨校廳局級干部進修班(68期)“全面推進依法治國”研究課題組

隨著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進入新的發(fā)展階段,涉及環(huán)境保護的一些重大項目引起的“鄰避效應”問題日益突出,由此引發(fā)的群體性事件不斷攀升,不僅嚴重影響社會和諧穩(wěn)定,而且牽制、阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展。但是,經(jīng)濟要發(fā)展,社會要進步,“鄰避效應”所關(guān)聯(lián)的項目建設仍是我國未來經(jīng)濟社會發(fā)展的必然需求。探索建立并不斷完善“鄰避效應”問題治理機制,對于推進法治政府和法治社會建設具有重大的現(xiàn)實意義。

進入21世紀以來,隨著經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展和人民群眾權(quán)利意識的不斷提高,涉及環(huán)境保護的一些重大項目引起的“鄰避效應”問題日益突出,由此引發(fā)的群體性事件不斷攀升,不僅嚴重影響社會和諧穩(wěn)定,而且牽制、阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展。在法治國家、法治政府、法治社會一體化建設背景下,如何有效化解“鄰避效應”帶來的矛盾和問題,探索并完善治理機制,已成為考驗各級黨委政府執(zhí)政能力和治理水平的一個重大現(xiàn)實問題。

產(chǎn)生“鄰避效應”問題的成因分析

在公益性項目建設與運營中所出現(xiàn)的“鄰避效應”,是追求公共利益最大化和政策成本最小化的政府,在建設法治政府的前提下不可回避的決策困境。21世紀以來,“鄰避事件”時而在各地發(fā)生,看似偶然,實則必然。

從宏觀層面看,“鄰避效應”問題是我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展的客觀結(jié)果。隨著城市化、工業(yè)化進程的不斷發(fā)展,涉及“鄰避事件”的公共項目、重點產(chǎn)業(yè)項目也必須不斷的發(fā)展,個體利益與群體利益、群體利益與社會公共利益的沖突與矛盾將伴隨而行。但有些地方黨委政府的發(fā)展理念還遠不適應新形勢、新任務的要求,長期以來形成的唯GDP論的發(fā)展觀念,已無助于解決“鄰避事件”所造成的發(fā)展困境。既不能因噎廢食不發(fā)展、慢發(fā)展,又不能以發(fā)展的名義而忽視公眾的合理利益訴求,已成為一些地方各級黨委政府在經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中無法回避的時代課題。

從中觀層面看,“鄰避效應”問題是人民群眾權(quán)利意識不斷增強的必然結(jié)果。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和全面依法治國進程的不斷加快,人民群眾的環(huán)保意識和維權(quán)意識也在迅速提升,其表現(xiàn)形式為人民群眾在政治、經(jīng)濟和社會權(quán)利等方面訴求不斷增多?！班彵苁录鼻∏≌f明,在我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入了一個更高的階段,人民群眾對政府事關(guān)公眾利益的重大決策有了新期待、新要求,對地方黨委政府進一步轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念、創(chuàng)新治理理念已成倒逼之勢。

從微觀層面看,“鄰避效應”問題是政府現(xiàn)代公共治理決策機制和風險管控機制缺失或不完善的衍生結(jié)果。長期以來,一些地方政府仍習慣于傳統(tǒng)的管理主義行政主導型決策方式,使得“鄰避效應”所關(guān)聯(lián)項目陷入“宣布上馬—群眾抗議—緊急叫停”的惡性循環(huán)。當前,“鄰避效應”存在的突出問題,或是項目規(guī)劃布局不夠科學合理,或是項目違法違規(guī)開工建設,或是項目規(guī)劃建設信息不夠透明公開,忽視公眾參與和利益關(guān)切,或是項目環(huán)境評估和風險評估流于形式等。問題的癥結(jié)就在于有些地方黨委政府“執(zhí)政為民”的思想還不牢固,對影響群眾切身利益的項目建設缺乏與時俱進的治理方法和手段,是好心辦不成事,或是好心辦了錯事,其結(jié)果往往是公權(quán)力失去了公信力。

化解“鄰避效應”的對策建議

在轉(zhuǎn)型期如何處理好“鄰避效應”問題的不利影響,從根本上看它只有一個解決辦法:讓所有的地方政府能夠真正理解“權(quán)為民所用”,建立健全權(quán)力在陽光下運行的科學機制,落實民眾對地方重大公共事務的知情權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)。

積極推動地方立法,建立法律解決機制?！班彵苄眴栴}所涉及的法律關(guān)系極其復雜,涵蓋政府、社會公眾、企業(yè)和項目相鄰區(qū)居民利益關(guān)系協(xié)調(diào),既涉及政府的公共決策合法性、合理性和目的性問題,又涉及利益相關(guān)人的權(quán)利救濟問題等。目前我國并沒有針對解決“鄰避效應”問題的專門法律。鑒于“鄰避效應”問題的普遍存在,并將長期存在的客觀現(xiàn)實,同時考慮到各地區(qū)的差異性,建議在各省、自治區(qū)、直轄市層面開展地方立法。

地方政府是解決“鄰避效應”問題并占據(jù)主導地位的相關(guān)方,開展地方立法工作應以人大為主導,同時保障公眾的廣泛參與。在積極推動地方人大主導立法的同時,應充分發(fā)揮地方各級人大作為權(quán)力機關(guān)的作用,把“鄰避效應”所關(guān)聯(lián)的項目決策納入人大依法審查的重點。

主動轉(zhuǎn)變治理觀念,建立多元主體治理機制。解決好“鄰避效應”問題,關(guān)鍵在于地方黨委政府必須盡快轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行政主導式的管理理念,樹立法治理念。從近些年發(fā)生的一系列“鄰避事件”來看,解決“鄰避效應”問題,僅有政府的單方?jīng)Q策、企業(yè)的市場投資是遠遠不夠的,還必須取得公眾的共識,獲得公眾的支持。特別是“鄰避效應”問題所關(guān)聯(lián)的環(huán)境保護作為一種極其重要的社會公共產(chǎn)品,與公眾利益息息相關(guān),且為社會廣泛關(guān)注,非權(quán)宜之計所能解決,在政府與市場雙重失靈的情況下,必須建立“政府+市場+社會共同參與”的多元主體治理機制。

要完善決策信息公開機制,加大信息公開力度,以公開透明決策取信于民。如果信息不對稱、公眾知情權(quán)得不到保障,公眾疑慮得不到真誠的回應,就不可能形成共識,就不能把質(zhì)疑者、反對者變成支持者。要建立對話、競爭、妥協(xié)、合作機制。多元主體治理不是弱化政府的作用,而是在法治的基礎上,進一步理順政府與市場、政府與社會、市場與社會的職能分工和合理邊界,政府向市場和社會放權(quán),打破政府包攬一切事務的格局,建立政企立信、政社互動的合作共贏關(guān)系,共同破解“鄰避效應”難題。

扎實推進政府協(xié)商,建立基層協(xié)商民主機制。通過梳理各地發(fā)生的“鄰避事件”,不難發(fā)現(xiàn)項目決策不僅在政府與公眾之間缺少協(xié)商,而且在政府層級之間也缺少協(xié)商,往往是高層政府主導,基層政府做群眾工作,存在上下左右協(xié)商溝通不暢的問題。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求,建立健全基層協(xié)商民主建設協(xié)調(diào)聯(lián)動機制,穩(wěn)步開展基層協(xié)商,更好地解決人民群眾的實際困難和問題,及時化解糾紛,促進社會和諧穩(wěn)定。

政府的決策層與執(zhí)行層之間,政府與企業(yè)、社區(qū)群眾、村(居)委會自治組織、專業(yè)化社會組織和民間環(huán)保組織之間,要搭建平等對話協(xié)商平臺。政府要以開放、包容的心態(tài)展開真誠對話,充分尊重和保障公眾的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。要實行政府重大事項決策協(xié)商目錄發(fā)布制度,進一步完善公眾意見征集和反饋制度,規(guī)范聽證制度,健全決策咨詢制度,真正把民主協(xié)商作為項目決策的前置條件。

科學合理回應利益訴求,建立利益協(xié)調(diào)機制?！班彵苄眴栴}所涉及到的項目建設多數(shù)具有影響少數(shù)群體合法權(quán)益使公共利益最大化的特征,對此地方政府不能以維護公共利益的名義而忽視少數(shù)群體的權(quán)益。從各地的成功實踐看,在相關(guān)群體獲得合理的經(jīng)濟補償情況下,“鄰避事件”發(fā)生的概率通常是可控的。建立利益協(xié)調(diào)機制來對沖“鄰避效應”問題也是發(fā)達國家解決類似問題的普遍選項。但必須充分認識到利益協(xié)調(diào)的復雜性、艱巨性,多方利益主體的博弈、對項目的非理性情緒化評價、項目可能的風險影響評估、補償對象的界定及標準等多重因素,都會影響到利益協(xié)調(diào)機制的科學性、合理性和有效性。必須要有系統(tǒng)化的解決方案,并視項目的具體情況實行“一案一策”。

同時,政府在項目建設決策期就應該及時、依法建立一套系統(tǒng)的補償、保險和回饋機制。對于補償方式和補償標準等問題應充分聽取各方意見,不斷增強利益協(xié)調(diào)的科學性、民主性,并根據(jù)不同的情況設計多種解決利益訴求的選項方案。同時,還要完善調(diào)解、司法等救濟措施,建立多元的矛盾糾紛化解機制。

(課題組成員:國務院法制辦政府法制協(xié)調(diào)司副巡視員 徐志群;黑龍江省司法廳副廳長 蘭景力;河北省政協(xié)辦公廳巡視員 李占良。執(zhí)筆人:蘭景力)