去年底召開的中央經濟工作會議提出,財政政策要更加積極有效。今年的《政府工作報告》也強調,2017年繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策,財政政策要更加積極有效。這是黨中央、國務院綜合研判國際國內經濟形勢、駕馭經濟社會發展全局,著眼于保持經濟平穩健康發展和社會和諧穩定而作出的科學抉擇,也是發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用、推進供給側結構性改革的重要舉措。2008年國際金融危機爆發后,我國堅持實施積極的財政政策,取得了良好效果。黨的十八大以來,在以習近平同志為核心的黨中央治國理政新理念新思想新戰略的指導下,我國的積極財政政策更加科學高效,展現出鮮明的中國特色。

蘊含著提高治理效能的深意

2017年是實施“十三五”規劃的重要一年,是供給側結構性改革的深化之年。我國經濟發展長期向好的基本面沒有改變,市場活力持續釋放,新動能不斷成長壯大。但也要看到,當前我國正處于全面建成小康社會的關鍵時期和建設現代化強國“爬坡過坎”的關鍵階段,經濟社會發展中的不確定性因素增多,各種風險隱患不少。

從國際看,國際金融危機陰霾仍未散去,2016年世界經濟和貿易增速降至7年來最低,世界經濟結構性調整的長進程仍未到頭。當前,世界經濟持續低迷,貿易保護主義強化、經濟全球化風向逆轉、國際金融市場波動加劇、民粹主義蔓延、地緣沖突增多等一系列國際經濟、政治和社會問題凸顯,全球風險明顯擴大。

從國內看,我國經濟發展進入新常態,表現出速度變化、結構優化、動力轉換三大特點,經濟增長內生動力仍需增強,結構調整和動力轉換面臨較多困難,金融、投資、外貿等領域遭遇挑戰,人民群眾對住房、教育、醫療、養老、食品藥品安全、收入分配等還有不少不滿意的地方,妥善應對各種不確定性、解決預期不穩定等問題的難度在加大。

繼續實施積極的財政政策適應了在復雜國際國內經濟形勢下實現更好發展的要求,是保持經濟平穩健康發展、完成各項既定目標的有效舉措。“財政政策要更加積極有效”的要求,蘊含著提高國家治理效能的深意,是以習近平同志為核心的黨中央治國理政新理念新思想新戰略在財政領域的生動體現。所謂“積極”,就是要積極主動發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用,增強財政政策的預見性和預防性,而不是被動應付、見招拆招。作為國家治理工具的財政,要更加積極主動地應對國內外各種不確定性,化解經濟社會發展面臨的各種風險,防患于未然,而不是等到風險甚至危機發生后才倉促應對。所謂“有效”,就是要抓住關鍵環節、關鍵問題,精準發力、對癥下藥,達到“四兩撥千斤”的效果。在當前經濟增速換擋期,財政政策更要發揮“定海神針”作用,持續不斷地為經濟社會發展注入“確定性”,穩住大局,推進供給側結構性改革,確保穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險各項工作有效落實。

實現了財政政策思路的創新

黨的十八屆三中全會《決定》提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的重大論斷,標志著我們黨對財政運行規律和我國發展規律的認識達到了新高度,也刷新了我們對財政政策功能定位的認識,實現了財政政策思路的創新。

從關注總量性問題轉向更加關注解決結構性問題。在宏觀經濟教科書和流行的宏觀經濟分析框架中,都是把財政政策作為一個總量性變量來討論的,把財政放到消費、投資、出口“三駕馬車”中予以分析,積極財政政策的主要作用是擴大社會總需求。而當前我國面臨的突出矛盾是結構性問題。習近平同志對新常態下中國經濟的判斷一針見血:當前我國經濟發展中有周期性、總量性問題,但結構性問題最突出,矛盾的主要方面在供給側。因此,當前我國實施的積極財政政策,著力點在于推進供給側結構性改革,解決結構性失衡問題。與貨幣政策相比,財政政策調結構的功能更強大。我國的積極財政政策從關注總量性問題轉向更加關注解決結構性問題,所以堅決不搞“大水漫灌”式強刺激。

從側重解決經濟問題轉向綜合施策。過去實施積極財政政策,基本上是圍繞宏觀經濟做文章,不是“拉”增速,就是“穩”增速。然而,經濟增長并不是發展的全部。作為國家治理的一個工具,積極財政政策只著眼于解決經濟問題是遠遠不夠的。而且,在經濟、社會關聯日益緊密的新形勢下,僅僅著眼于經濟也難以解決好經濟問題。積極財政政策只有把視野拓展到經濟之外,注重綜合施策,才能維護好經濟、社會“雙穩”的局面。習近平同志指出“抓民生也是抓發展”,這是對民生與發展關系的精辟論述,也為實施積極財政政策指明了方向。財政加大對基本民生保障、扶貧、教育、文化、健康、生態文明等重點領域的投入,增強對基本公共服務的保障能力,實際上改善的是公共服務的供給側,是落實以人民為中心的發展思想的體現。從這點來看,財政政策不只是經濟政策,也是社會政策,通過民生保障和提供公共服務,促進勞動者素質提高,為落實創新驅動發展戰略夯實基礎;還是一種不可替代的激勵政策,通過稅收、基金、補貼等政策手段產生分配激勵、市場激勵、行為激勵和社會激勵,既能激勵科技人員發明創造和企業、個人創新創業,也能激勵地方改革創新,還能激發社會活力,實現發展既“長個子”又“長精神”。

從倚重赤字和債務轉向優化財政收支結構。過去,人們對積極財政政策往往以赤字率多高、政府債務多大來衡量。在總需求不足的情形下,提高赤字率、擴大債務能有效擴大社會總需求。但要解決結構性問題,這一思路就不再管用。而且,如果過度提高赤字率和債務,還會加劇財政風險。結構性問題必須用結構性辦法來解決,應通過財政收支結構的優化拓展財政政策空間。正是基于這種思路,2017年,我國積極財政政策將保持3%的赤字率,在減稅降費的同時,中央和地方財政通過合理安排預算、盤活存量資金,確保重點支出強度不減。

從偏向宏觀調控轉向公共風險管理。從本質上說,宏觀調控是政府的一種短期的、應急式的公共風險干預,是公共風險管理的一個重要方面,但不是全部。在經濟發展新常態下,不僅要及時化解公共風險,而且要完善公共風險管理,防范公共風險的產生和累積。當前我國實施的積極財政政策,跳出了傳統的宏觀調控思維,在充分認識我國經濟發展新常態特征的基礎上,把財政政策納入國家公共風險管理體系中,從偏重于當期風險化解轉向風險管理,在防范長期性風險和戰略性風險的同時化解短期性風險。

在把握穩與進的平衡中提高政策實施效果

穩中求進是做好經濟工作的方法論,也是做好財政工作的方法論。去年底召開的中央經濟工作會議指出:穩是主基調,穩是大局,在穩的前提下要在關鍵領域有所進取,在把握好度的前提下奮發有為。實施積極財政政策,要在把握穩與進的平衡中提高政策實施效果。

穩大局:注入確定性,引導形成良好社會預期。財政政策的重要作用是減少經濟社會運行中的不確定性,防范化解公共風險,避免公共危機。注入確定性,是積極財政政策堅持穩中求進的重要體現。黨的十八大以來,我國的積極財政政策為市場運行注入確定性,減少實體經濟內部、虛擬經濟內部以及實體經濟與虛擬經濟之間的不確定性,穩定國民經濟;為社會運行注入確定性,降低消費、就業和社會心理的不確定性,保障民生,穩定民心;為改革注入確定性,按照黨的十八屆三中全會《決定》提出的“科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”定位,大力推動改革。穩大局,還要引導形成良好社會預期。良好社會預期是經濟社會平穩健康發展的基石。對市場和社會環境有良好預期,人們就會有動力、有耐心去從事創新創業活動。而悲觀的預期則會導致市場主體行為的短期化,傾向于投機炒作賺快錢。要引導形成良好社會預期,首先要保證財政政策信號清晰,各項政策措施越明確、落實越有力,社會預期就越好。其次要精準施策,政策措施一旦出臺就不能“翻燒餅”,也不宜頻頻出招,防止政策多變、頻出而擾亂預期。最后要樹立底線思維。充分考慮現實中的各種不確定性因素,有預案、有底線,給經濟社會主體吃下“定心丸”。

謀進取:推動實現供求關系新的動態均衡。結構性失衡的根源是資源錯配、效率低下,產生大量無效供給,而優質供給不足。因此,積極財政政策的作用不是“大水漫灌”,而是精準施策、積極有效。一方面,積極支持“三去一降一補”政策的落實,并著力做好職工分流、培訓、安置工作;另一方面,通過實施減稅降費、鼓勵研發創新、支持普惠金融、扶持中小微企業、改革重要農產品價格形成機制等措施,為市場機制發揮自組織功能創造條件,通過市場力量來矯正結構性失衡。與傳統的擴張性政策不同,當前我國實施的積極財政政策不是政府直接發力擴大需求,而是通過激發市場活力來間接發揮作用,優化資源配置,擴大優質供給;不是通過政策來替代市場,而是讓市場在資源配置中發揮決定性作用;不是單打一,而是認識和把握穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險等的系統聯動關系,發揮財政政策在這些方面的整體效能。

深入理解當前我國的積極財政政策需要破除三個認識誤區

誤區一:積極財政政策只是需求管理的一個工具。很多人談到當前我國的積極財政政策,往往將其放在凱恩斯理論的分析框架下,將積極財政政策作為需求管理的一個工具來看待。這是一個嚴重的誤解。當前我國實施的積極財政政策顯然不是凱恩斯理論分析框架中的那種政策,而是一種涉及經濟、社會乃至整個國家治理的多維度的財政政策,可稱之為“結構性的政策”。從總量性的政策轉向結構性的政策,與之相伴隨的還有一個轉變,就是從單純經濟政策轉變為綜合性政策。這使積極財政政策的內涵更加豐富、實現形式更加多樣化,如產業基金、政府和社會資本合作(PPP)模式、盤活存量資金、打破支出結構固化等,都是作為政策工具來使用的。同時,當前我國的積極財政政策注重與全面深化改革協調配合,財政預算安排突出重點、有保有壓,著眼于推進供給側結構性改革。可見,我國的積極財政政策已經大大超越了需求管理工具的傳統定位,成為國家治理的一個重要工具,具有科學性和先進性。

誤區二:繼續實施積極財政政策會導致風險失控,甚至發生財政危機。2016年,我國年初預算安排全國財政赤字2.18萬億元,其中中央財政赤字1.4萬億元,地方財政赤字7800億元。考慮到地方各級政府的隱形債務等,有人認為我國目前的實際赤字率和負債率已經很高,2017年繼續實施積極財政政策會導致風險失控。實際上,從2017年國家預算安排來看,財政赤字率保持3%的水平不變,財政赤字規模2.38萬億元,這一規模是適度的,絕非大肆擴張。在債務方面,2016年末,我國中央和地方政府的債務余額約為27.33萬億元,按照國家統計局公布的2016年GDP初步核算數計算,負債率約為36.7%。即使考慮或有負債,綜合估計我國政府負債率約為40%。這在世界上屬于較低水平,而且也在我們的承受范圍之內。雖然地方的債務水平較高、還債壓力不輕,一些地方甚至出現了社保基金支付困難、財政壓力較大的問題,但這屬于短期和局部困難,談不上發生地方財政危機。從資產看,地方債務形成了大量優質資產,雖然在財務上不是都能變現的資產,但對促進地方經濟發展有實實在在的作用,今天的債務將換來明天的增長,加上大量可變現的國有資產資源,足以應對可能出現的任何風險。當然,這并不意味著不需要強化風險管理。加強地方債務管理,提高債務支出績效,本來就是當前實施積極財政政策的內容之一。

誤區三:企業反映稅收負擔重,積極財政政策不是“真積極”。最近,有學者提出“死亡稅率”,引起了輿論的廣泛關注。與此相聯系的是,有人認為我國當前的減稅措施不是真減稅,積極財政政策不是“真積極”。這種認識是片面的。我國近年來實施了一系列減稅措施,特別是2016年全面推開營改增試點,全年降低企業稅負5700多億元,這是實實在在的“真金白銀”的減稅。為了支持減稅降費,各級政府堅持過緊日子,逐年壓縮一般性支出。但是具體到每個企業,受投資周期、資本構成、盈利能力及其自身經營狀況等因素的影響,獲得感肯定有差異。如果我國真有所謂的“死亡稅率”,那為何每天新增企業數達到1.5萬戶,數不勝數的企業實現了轉型升級、創新發展,我國經濟增速仍在世界名列前茅?所以,“死亡稅率”的提法并無科學依據。給企業減稅降費,是我國實施積極財政政策的重要措施。從2017年積極財政政策實施方案來看,會進一步實施減稅降費政策,進一步減輕企業負擔,全年再減少企業稅負3500億元左右、涉企收費約2000億元,讓市場主體更有獲得感。需要強調的是,減稅降費是為了減輕企業負擔、提高企業活力,并不是為了維持“僵尸企業”。企業優勝劣汰本來就是市場經濟的法則。

(作者為中國財政科學研究院院長)