在宏觀經濟增速放緩以及房地產調控的背景下,如何引導民間資本進入實體經濟意義重大。然而,作為吸收民間資本的重要方式,國企混合所有制改革仍未充分調動民資活力,民企參與低于預期。民間投資持續下滑,增速降至個位數。2012年以來民間投資增速一直在下降,從2012年的24.8%下滑到2015年的10.1%,而2016年增速落至個位數3.2%。

民間投資與國有投資出現分叉。2012-2015年民間投資增速顯著高于全社會投資,但2015年6月份開始,民間投資與全國固定資產投資增速連續7個月基本保持一致,進入2016年之后民間投資速度明顯落后。2016年民間投資占比僅61.2%,比上年降低3個百分點。尤其是與國有投資18.7%的增速相比,分叉更加明顯。這表明國有部門擴張速度顯著高于私有部門,民間、國有增速分叉格局初顯。

民間投資下滑將影響長期增長和創新能力。短期看,維持國有經濟投資較快的增長,可以使得固定資產投資保持穩定,托底經濟增長。但從中長期看,民間投資趨緩,對中國經濟帶來考驗。一方面,民間投資占比六成以上,增速下滑將直接拖累宏觀經濟的長期增長。另一方面,一般而言,民間投資的生產效率相對較高,民間投資下滑將直接影響產業結構的升級和新動能的培育。

當前,國企重組或股份出讓經常是由央企、地方國資、社保基金等接手,民間資本的參與熱情不高。以石油行業為例,2015年10月國土部向社會公開招標4個新疆油氣勘查區塊,其中1個區塊流標,另外3個區塊皆被北京國資所屬企業以最高投入資金中標。民間資本參與混改積極性不足的原因,可以歸結為以下三點。

一是行業層面的市場準入未充分放開,民資進入難。目前混改主要在企業層面,集中在公司制改革,行業市場競爭不一定得到提高。在企業股權當中增加非國有比重來降低市場勢力,通過所有權結構改善市場結構的做法,還需要進一步推敲和研究。當前,民資在市場準入、資源配置和政府服務等方面仍難以享受與國資同等待遇,行業層面的多種所有制改革和發展勢在必行。

二是企業層面的混改,對民企讓利依然較少。民資參與的獲利預期較低,沒有充分做到“激勵相容”。資本的本性是逐利的,民間資本積極性較低的原因是對收益的顧慮:一方面,限于宏觀經濟不景氣、國企利潤下滑和股市低位震蕩的大形勢,民資參與混改的預期收益不高。更重要的是,一些國企出讓股權的收益能力不強,民資沒有好項目去投資。例如,中石油近兩年陸續轉讓遼河、克拉瑪依等多個油田的部分股權,但這些油田大多是邊緣的、虧損的。

三是民間資本未能嵌入國企治理結構,制度話語權低。當前混改大都只是出讓部分國企股權,基本沒有讓民資深入到公司治理結構中。對于大型國企,民間資本的進入數量和比例目前還較低。同時,民間資本大多沒有進入董事會、監事會和經理層。民資在國企中獲得的實質性權力較小,對于長期產權和收益心存顧慮。

對此,筆者認為,應借力混改推動民間投資,首先,結合分類改革,讓民資在不同層次上進入國資壟斷行業,盡可能地開放競爭性業務。同時,不依據國企的財務狀況而是競爭性來分類,即不是讓盈利差的或者資金短缺的國企,而是讓市場競爭性強的國企優先進行混改。混改要與分類改革協同推進,依據競爭性不同民資進入程度也不同。筆者認為合理的改革方案可以是:一是競爭性的商業類國企,應該在行業層面完全放開市場,讓各類資本自由進入退出;二是自然壟斷性的商業類國企,應該區分上下游產業鏈條,能夠放開的盡量放開,不能放開的則在企業層面進行混改;三是關系國家安全和國民經濟命脈的商業類國企,應該僅在企業層面推行混改,并保持國企控股地位。四是公益類國有企業,應該采取國有獨資形式,具備條件的也可以推行混改,還可以通過購買服務、特許經營、委托代理等方式,鼓勵非國有企業積極參與。

第二,在企業外部競爭上,強化行業公平競爭。國企改革不及預期,不能全部歸因于管理不夠嚴格,也要認識到目前市場競爭機制的不足。為此,需要做好以下幾點工作:一是市場開放與混改不是替代而是互補關系。要加大國企壟斷行業市場開放的范圍和深度,要觸及民企的實際利益點。國企投資重在“補短板”,減少對民資的擠出效應;二是如果涉及行業特性不能讓民企進入,也要研究和試點讓民企進入該行業的部分競爭性環節,并通過分拆和交叉持股等方式鼓勵國企間的競爭;三是推進公平競爭審查制度,降低市場準入的制度成本。在資源使用權及支付價格、信貸利息、土地租金等方面加強市場化改革,促進國企和民企的公平競爭。此外,在混改的央企試點以及地方試點中,突出公平競爭的內涵,充分發揮市場機制作用。

第三,企業內部治理上,保障民資話語權。當前一些國企的混改只是轉讓股權,進入的民間資本沒有話語權,只有投資收益權,也即并沒有把民資真正嵌入公司治理結構。因此,筆者建議強化雙方契約意識和履行現代企業制度:一是以建立規范有效的董事會為重點進行公司制改革,規范法人治理結構,允許民資派代表進入董事會;二是加強和改進外派監事會制度,加強民資出資人對關鍵業務、重點領域和重要事項的知情權和監督權;三是對國企高管分層管理,任命和選聘相結合,實行職業經理人改革,允許民資代表當選總經理或副總經理。只有增強民資積極性和話語權,才能撬動更多民資,改善國企治理結構、產業結構和經濟轉型升級。

第四,在政府管理體制上,規范股東在公司治理中的權力。加快轉變國資監管方式,盡快實現從以管企業為主向管資本為主轉變。成立國有資本投資運營公司,對出資企業以管資本的方式行使出資人權利,按照《公司法》和公司章程,與其他民間資本一樣均等地行使股東權利。而且,根據中央匯金、信達、國開投等企業在“管資本”方面的經驗,政府不能直接干預企業,只能通過國資投資運營公司在其所投資企業行使股東權利。同時,當前國資委的職能應進行調整,既要剝離與出資人無關的行政職責,又要提高履行出資人職責的專業化水平。一方面,將安全生產、信訪、節能減排等公共管理職能交還給相應的政府監管部門;另一方面,將經理層選聘等職權交還公司董事會,同時提升依照《公司法》規定的股東會職權參與治理的能力。(中國宏觀經濟研究中心為華僑大學與中國社科院財經戰略研究院共建)