京津冀協同發展是一項重大國家戰略，對面向未來打造新的首都經濟圈、推進區域發展體制機制創新、完善城市群布局和形態、探索生態文明建設有效路徑、促進人口經濟資源環境相協調、助推環渤海經濟區發展乃至帶動北方腹地發展等，都具有重要戰略意義。

京津冀協同發展戰略實施以來，取得了積極成效，但也面臨一些發展中的現實問題和深層次體制機制障礙。如何夯實發展基礎、建立協同機制、破解政策瓶頸，已經成為社會各界普遍關注的重大課題，有必要持續跟蹤、深入討論。

京津冀地緣相接、人緣相親，協同發展基礎深厚，戰略地位十分重要。近年來，三地在交通、環保、醫療、文化、人才等領域均有突破，但也要看到，一些體制機制障礙仍在，各種要素流通尚有壁壘，政策互聯互認仍待推進。下一步，應繼續深化供給側結構性改革，加強協同創新，不斷優化基礎設施、公共服務、體制機制、產業空間等方面的供給，進一步推動京津冀協同發展。

優化功能布局——打造符合戰略定位、發展規律的區域空間格局

推動京津冀協同發展，應遵循特大城市發展和城市群演變的規律，形成都市圈引領下的城市群發展模式，以此解決北京“大城市病”難題、實現三地共贏發展。

目前，京津冀城市群存在結構性缺陷。一是北京單中心極核式發展，未能形成較好的都市圈空間結構，輻射帶動作用不強。根據都市圈發展規律，中心城市的緊密輻射范圍可達100公里左右。但目前北京單中心發展格局未能實現根本性轉變，對周邊的輻射帶動作用有限，既造成資源過度集聚、承載力有限、城市病困擾，又對周邊形成強大的“虹吸效應”。二是京津冀城市群城鎮體系不合理。一方面，城市等級結構存在缺陷，京津兩城獨大，中小城市眾多，缺乏中間層次的大城市；另一方面，區域空間結構也不均衡，京津兩大城市都集中在城市群北部，地域廣闊的冀中南區域缺乏大城市帶動。

由于京津冀區域發展未能形成符合都市圈和城市群發展規律要求的空間格局，北京城市空間結構滿足不了特大型城市高效運行的需求，同時基礎設施、公共服務、產業空間等各類供給也難以滿足要素跨區域順暢流動的需求。

對此，應優化都市圈空間結構，構建“中心—副中心—微中心（衛星城）”發展格局。北京要強化城市戰略定位，劃定城市邊界和生態紅線，嚴格管控中心城區的開發強度，在更大腹地內進行城市功能的分散化布局，著力加快城市副中心和新城建設，在北京周邊區域規劃建設若干特色“微中心”，集中力量補齊軌道交通和公共服務兩大短板，承接非首都功能疏解，形成功能聯動、輻射帶動力強勁的都市圈。

同時優化京津冀城市群空間格局，構建“京津石大三角”支撐下的區域聯動發展格局。將河北省石家莊市打造成冀中南地區可以比肩京津雙城的區域性中心城市，與京津共同支撐京津冀協同發展。具體來看，應加快正定新區建設，拉開石家莊城市發展骨架，打造城市新的增長極；完善城市服務，加強環境治理，創造條件集聚高端人才資源；推動戰略性新興產業和現代服務業發展，增強城市發展能力和綜合競爭力等。

還要依托“4+N”重點功能區平臺建設，加強京津冀產業對接與創新合作。引導北京一般制造業、區域性批發市場等產業疏解，加強戰略性新興產業領域合作，構建跨區域產業鏈和創新鏈，帶動京津冀區域轉型升級，打造以首都為核心的具有創新能力和創新特質的城市群。

補齊發展短板——構建促進各項資源高效配置的硬條件和軟環境

推動京津冀協同發展，需發揮市場在資源配置中的決定性作用，促進各類要素跨區域順暢流動。

一是補齊軌道交通短板，為京津冀協同發展提供硬件支撐。軌道交通對于優化城市功能布局、促進都市圈和城市群的形成具有重要作用。國際經驗顯示，都市圈和城市群一般需形成地鐵、城市快線鐵路、市郊鐵路和城際鐵路四個層級的軌道交通體系，滿足不同區域范圍內的快速交通出行。從北京交通結構看，中心城區地鐵密度不足，缺乏中心城區到達周邊區域的市郊鐵路，軌道交通供給不能滿足大規模、快速化、低碳化的交通出行需求，出現供給側與需求側“錯配”。從京津冀區域看，城際鐵路建設滯后，難以滿足城市間交通需求，特別是不能滿足北京與周邊區域的交通聯系。

京津冀協同發展戰略實施以來，國家加快城際鐵路建設取得積極成效，京唐城際、京濱城際、京霸城際等已先期開工建設。但從推動非首都功能疏解和優化都市圈空間結構的需求看，市郊鐵路建設也同樣重要。城際鐵路主要滿足京津冀范圍內幾個重點城市和區域的交通需求，并非按照大都市與周邊區域的上下班通勤需求來設計安排，在功能、效率和站點設計上有很大不同，因此很難替代北京到達周邊新城、衛星城、微中心的市郊鐵路。未來，應加快市郊鐵路建設，彌補這一短板。

二是加快修補周邊區域公共服務短板，縮小與北京的差距。由于周邊區域與北京在公共服務供給規模和質量方面存在較大落差，對承接非首都功能缺乏吸引力，很多被疏解對象面臨著搬遷過程中留住人才的壓力和挑戰。因此，要加強政府引導，結合教育、醫療等非首都功能疏解，提高周邊區域公共服務的供給能力和質量水平，增強承接地的吸引力。

三是加快修補生態環境短板，增強區域可持續發展能力。京津冀霧霾天氣頻發，環境污染備受關注，人民群眾對改善環境的需求強烈。對此，應從供給側發力推動生態環境建設，一要在“去”上下功夫，著力化解鋼鐵、煤炭、水泥等重污染行業產能，以產業結構調整帶動能源結構調整；二要在“治”上下功夫，加強環境治理，加大對污染企業的監控和違法排放的處罰力度；三要在“建”上下功夫，推進環首都國家公園體系和跨區域生態廊道建設，擴大區域生態空間。

深化制度創新——形成多元共贏、協同發展的推進機制和政策保障體系

推進京津冀協同發展，亟待加強制度供給，破除制約協同發展的體制機制障礙。

一是進一步強化京津冀協同推進工作機制，加大推進工作力度。京津冀協同發展涉及主體多、利益訴求復雜，面臨不少體制機制障礙。建議進一步強化統籌協調力度，提升國家發改委負責京津冀協同發展工作的部門層級，強化政策規劃、基礎設施、產業對接、社會發展、生態建設等方面的組織協調和推進力度。

二是加強政策創新，形成推動京津冀協同發展的一攬子政策保障體系。當前，京津冀三地很多政策不統一、不銜接，制約了非首都功能疏解和區域協同發展。比如，北京養老金平均水平分別是天津和河北的1.33倍和1.49倍，影響到人口的跨區域流動。未來應加強政策創新，圍繞制約京津冀人才流動的制度瓶頸，探索社會保險接續、醫療保險即時結算、人才資質互認、跨區域執業等政策創新；圍繞京津冀產業對接與創新合作中的制度瓶頸，探索高技術企業資質互認、共建園區利益分享機制、特殊行業異地監管等政策創新，為非首都功能疏解、推動京津冀協同發展創造良好的政策環境。

作者：北京市社會科學院副院長、北京方迪經濟發展研究院首席專家　趙弘