■政協組織在人民政協民主監督中不是主體，而是平臺；政協組織在人民政協民主監督中不是無所作為的平臺，而是承擔著領導和組織作用的可以有大作為的平臺。

隨著人民政協事業的發展，特別是人民政協協商民主的健全，加強和改進人民政協民主監督問題自然而然被提上議事日程。近年來，全國政協和各地政協在實踐中創造了許多加強民主監督的經驗，這也是人民政協民主監督問題被提上議事日程的重要條件。如何加強和改進人民政協民主監督，也有許多基礎性問題需要研究和探討。

人民政協的民主監督是誰監督誰？

加強和改進人民政協的民主監督工作，首先要明確一個問題：政協民主監督是誰監督誰？

民主監督是人民政協三大職能之一。這個職能是根據毛澤東在《論十大關系》中提出的共產黨和民主黨派要“長期共存，互相監督”的方針確定的。毛澤東在闡述這一方針時指出：我們有意識保留民主黨派，就是要聽不同意見。對于這個方針，周恩來、鄧小平在1957年都作過闡述。周恩來說：“長期共存，互相監督，主要是講中國共產黨跟其他民主黨派的關系。”“互相監督，首先應該由共產黨請人家監督。”“長期共存、互相監督的方針，實際上是擴大民主。”

鄧小平在《共產黨要接受監督》的報告中也指出：“我們黨是執政的黨，威信很高。我們大量的干部居于領導地位。在中國來說，誰有資格犯大的錯誤？就是中國共產黨。犯了錯誤影響也最大。因此，我們黨應該特別警惕。”“‘長期共存、互相監督’也是這樣，有監督比沒有監督好，一部分人出主意不如大家出主意。共產黨總是從一個角度看問題，民主黨派就可以從另一個角度看問題，出主意。”這些論述有三個要點是要注意的：在統一戰線中，民主監督是共產黨和民主黨派之間的互相監督；在共產黨和民主黨派的互相監督中，重點是讓民主黨派監督執政的共產黨；共產黨和民主黨派的互相監督就其內涵而言，就是提意見、作批評、出主意。

這里講的是統一戰線內共產黨和民主黨派之間的監督問題，由于人民政協是中國人民愛國統一戰線的組織，毛澤東提出的“長期共存、互相監督”的方針，也就成為人民政協內部共產黨和民主黨派處理相互關系的方針。1979年6月15日，鄧小平明確指出：“人民政協是發揚人民民主、聯系各方面人民群眾的一個重要組織。中國的社會主義現代化建設事業，繼續需要政協就有關國家的大政方針、政治生活和四個現代化建設中的各項社會經濟問題，進行協商、討論，實行互相監督，發揮對憲法和法律實施的監督作用。”這一思想被寫進了1982年12月通過的《中國人民政治協商會議章程》。也就是說，人民政協要“根據中國共產黨同各民主黨派和無黨派人士‘長期共存、互相監督’，‘肝膽相照、榮辱與共’的方針，對國家大政方針和群眾生活的重要問題進行政治協商，并通過建議和批評發揮民主監督作用。”

但是在實踐中，這個問題并沒有解決得很好，其中有兩個問題比較突出：一是，在人民政協中，民主黨派怎么有效地對共產黨進行監督；二是，政協委員不等于民主黨派，其中還有各人民團體和各族各界人士，他們要不要像民主黨派那樣履行民主監督的職能，如果要履行這樣的職能又同民主黨派有什么不同。1989年1月2日，鄧小平批示要“組織一個專門小組（成員要有民主黨派的），專門擬定民主黨派成員參政和履行監督職責的方案”。同年1月27日通過的《中國人民政治協商會議全國委員會關于政治協商、民主監督的暫行規定》指出：“人民政協的主要職能是對國家的大政方針和地方重要事務以及群眾生活、愛國統一戰線內部關系等重要問題進行政治協商，并通過提出建議和批評，發揮民主監督作用。”這個文件要求人民政協“為參加人民政協的各民主黨派、無黨派愛國人士、人民團體、少數民族人士和各界愛國人士參政議政開辟暢通道路，集思廣益，促進國家重大決策的科學化與民主化；協助并推進國家機關改進工作，提高效率，克服官僚主義，反對腐敗現象，監督國家憲法、法律和方針政策的執行”。1989年12月30日發表的《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》，進一步把共產黨和民主黨派的關系確定為執政黨和參政黨的關系，同時強調“人民政協要對國家大政方針、地方重要事務、政策法令的貫徹、群眾生活和統一戰線中的重大問題，加強政治協商和民主監督”。“在政協的各種會議上，要切實保障政協委員提出批評的自由和發表不同意見的自由。”1995年1月13日中共中央轉發的《政協全國委員會關于政治協商、民主監督、參政議政的規定》，在強調人民政協要組織參加政協的各黨派、團體和各族各界人士參政議政的同時，重申了加強民主監督的要求。這些規定的基本要求是，人民政協在履行民主監督的職能時，要堅持共產黨和民主黨派互相監督；要堅持參加人民政協的各民主黨派、無黨派愛國人士、人民團體、少數民族人士和各界愛國人士對國家機關及其貫徹國家大政方針、地方重要事務、政策法令的情況，以及群眾生活和統一戰線中的重大問題，加強民主監督。

2006年2月8日中共中央頒布的《關于加強人民政協工作的意見》，全面總結了改革開放以來人民政協事業發展的經驗，研究和回答了實踐中提出的問題，對于如何加強人民政協的民主監督問題，強調了兩個重大問題：一是，對人民政協的民主監督做了一個明確的定性，指出：“人民政協的民主監督是我國社會主義監督體系的重要組成部分，是在堅持四項基本原則的基礎上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監督。”二是，對人民政協的民主監督是誰監督誰的問題，也明確指出“它是參加人民政協的各黨派團體和各族各界人士通過政協組織對國家機關及其工作人員的工作進行的監督，也是中國共產黨在政協中與各民主黨派和無黨派人士之間進行的互相監督。對于我們黨來說，更加需要接受來自各個方面的監督。”這個文件還在原有規定的基礎上論述了人民政協民主監督的主要內容、主要形式等問題。

由此可見，在人民政協的民主監督中誰監督誰的問題上，存在著兩類監督：一類是中國共產黨在政協中與各民主黨派和無黨派人士之間進行的互相監督，重點是共產黨接受民主黨派和各個方面的監督；另一類是政協委員對國家機關及其工作人員的工作進行的監督，重點是對國家機關及其貫徹國家大政方針、地方重要事務、政策法令的情況，以及群眾生活和統一戰線中的重大問題實施民主監督。

政協組織是不是民主監督的主體？

我們在討論人民政協的民主監督是誰監督誰的問題時，涉及一個重大問題，即民主監督的主體是誰，政協組織是不是民主監督的主體。搞清楚這個基本問題，就可以在加強和改進人民政協民主監督時增強工作的針對性，提高民主監督工作的有效性。

在人民政協內共產黨與民主黨派的互相監督中，共產黨和民主黨派互為民主監督的主體；在政協委員對國家機關及其工作人員的工作進行監督時，民主監督的主體是政協委員。

有些同志提出，為什么政協組織本身不能成為民主監督的主體？如果政協組織本身不是民主監督的主體，它在人民政協的民主監督中又扮演著什么樣的角色呢？

在中共中央2006年頒布的《關于加強人民政協工作的意見》中，前面已經引用過的一段論述明確指出：“它是參加人民政協的各黨派團體和各族各界人士通過政協組織對國家機關及其工作人員的工作進行的監督，也是中國共產黨在政協中與各民主黨派和無黨派人士之間進行的互相監督。”“通過政協組織”這六個字表明，人民政協作為中國人民愛國統一戰線的組織、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構、我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式，政協組織是全體政協委員在其中進行政治協商的平臺，也是全體政協委員在其中進行民主監督的平臺。

需要深入研究的是，政協組織在民主監督中承擔的使命和責任究竟是什么，發揮政協組織在民主監督中的作用是不是讓政協組織成為民主監督的主體就可以解決的，或者說，是不是政協組織不是民主監督的主體就不能發揮作用。多少年的實踐告訴我們，政協組織對民主監督的思想認識和組織作用對于民主監督的實現，至關重要。首先，政協組織如果對民主監督缺乏正確的思想認識，怕惹事，怕得罪人，那么，人民政協的民主監督就可能成為一句空話。反之，人民政協的民主監督就能夠從一種字面上的原則變為政治生活中的現實。其次，政協組織如果不去組織政協委員對國家機關及其工作人員進行民主監督，不去組織政協內部共產黨和民主黨派之間的互相監督，那么人民政協的民主監督就有可能出現兩種情況，要么取消民主監督，要么放任政協委員無序地亂放炮，導致自由主義泛濫。反之，人民政協的民主監督就能夠搞得有聲有色，富有成效。因此，政協組織在推進民主監督中承擔著非同尋常的使命和責任，這種使命和責任不是要求政協組織越俎代庖，代替廣大政協委員成為民主監督的主體，而是要求政協組織更有力地領導和組織好民主監督，增強人民政協民主監督的有效性。

人民政協的民主監督盡管不是權力監督，不具有強制性，但是由于廣大政協委員大多在政治上經濟上學術上是有影響有成就的人，人民政協的民主監督必定是一種高層次高質量的有分量的監督；同時，政協委員雖然在民主監督中往往表現為委員個人行為，但是在整體上仍是一種有領導、有組織的民主監督。這就要求各級政協組織加強對政協委員的民主監督工作的組織和引導，確保民主監督活動有序推進。因此，政協組織在民主監督中注重激發政協各參加單位和廣大委員積極性的同時，要更加注重發揮好各級政協組織的領導作用，增強民主監督工作的組織化程度，確保民主監督工作的有序開展。

黨的十八大以來，全國政協在領導和組織全國政協委員開展民主監督過程中，做了許多有意義的探索。一是在民主監督中注重問題導向。比如針對重大改革舉措落實和群眾關切，開展投資審批制度改革等12項監督性強的調研議政活動，緊盯重點追蹤監督，推動了相關工作改進和政策出臺；針對群眾期待、社會關注的金融財稅體制改革等開展視察調研，側重從民主監督角度推動落實。二是在民主監督中注重監督實效。比如聚焦中共中央重大改革舉措、重要政策貫徹執行情況和“十三五”時期重要約束性指標的落實，以組織監督性強的視察調研活動為主，多種形式配合，增強監督實效。比如圍繞加強城市規劃工作等課題開展民主監督，并選擇其中一些課題召開以監督為特色的雙周協商座談會。這些實踐告訴我們，在推進人民政協民主監督中政協組織承擔著什么樣的使命和責任。

政協組織是不是民主監督主體？結論是兩句話：政協組織在人民政協民主監督中不是主體，而是平臺；政協組織在人民政協民主監督中不是無所作為的平臺，而是承擔著領導和組織作用的可以有大作為的平臺。

共產黨員政協委員在政協

民主監督中發揮什么樣的作用？

在人民政協中，共產黨員政協委員雖然不到一半，但仍有很大比重。在政治協商中，共產黨員政協委員發揮了很大作用。在民主監督中，共產黨員政協委員在人民政協的民主監督中應該發揮什么樣的作用，怎樣發揮作用呢？這個問題是需要認真研究的。

從一般道理上講，由于中國共產黨的先進性，共產黨員政協委員在履行職能時也要發揮先鋒模范作用。但在人民政協中，共產黨員政協委員在履行政治協商、民主監督、參政議政三大職能時，發揮作用的情況是各不一樣的。特別是參政議政這一項，主要是參政黨的職能。由于共產黨員政協委員中許多人已經是黨的干部或者是從黨和政府領導崗位上退下來的領導干部，他們可以在議政時發揮較大的作用，但不會再參政。在履行民主監督職能的時候，共產黨員政協委員也和其他政協委員不同，有自己的特點和任務。

討論這個問題，首先要搞清楚共產黨員政協委員的身份和角色。從人民政協成立的第一天起，中國共產黨就是人民政協的組成單位，因此就會派一部分共產黨員參加人民政協，成為政協委員，這是政協委員中黨員委員的由來。也就是說，共產黨員進入人民政協主要不是由他的個人因素決定的，而是由他的派出單位中國共產黨是人民政協的組成單位所決定的。政協委員中的共產黨員在人民政協中具有雙重身份，即他們既是政協委員，又是執政黨的黨員。

由于在人民政協民主監督中，存在著兩類民主監督，即我們在前面所說的黨派之間的互相監督和政協委員對國家機關及其工作人員的監督，共產黨員政協委員在這兩類民主監督中承擔的作用各不一樣。作為政協委員，他們和所有政協委員一樣，毫無疑問，都要履行民主監督的職能，對國家機關及其工作人員貫徹國家大政方針、地方重要事務、政策法令的情況，以及群眾生活和統一戰線中的重大問題進行監督，提出批評意見和建議。作為共產黨員，他們在共產黨同民主黨派和無黨派愛國人士的互相監督中，擁有監督和被監督的雙重角色，既要按照黨的主張對黨外人士進行幫助、督促和引導，又要虛心接受黨外人士的批評和意見。

（作者系十一屆全國政協常委、中央黨校原副校長）