實施收費政策還應加強制度建設

客觀看，中國公路管理模式的變動艱難并不特殊。平衡公路的公共屬性和利益屬性，在全世界都是一個難題。美國是除中國外高速公路里程超過10萬公里的唯一國家，其公路管理模式上也具有特殊性。上世紀50年代美國國會通過《聯邦資助公路建設法案》，確定美國洲際高速公路由聯邦政府和州政府按照9比1出資，這賦予了美國對公路管理的聯邦政府主導權，能夠讓高速公路保持基本的公共屬性，只收取象征性費用。同時，卻導致了私人資本難以進入高速公路建設領域，高速公路建設發展停滯的問題出現。

日本公路采取的特殊法人管理模式，由半官半民性質的公路公團作為管理方，公路預算和規劃由政府決定，公路養護、債務清償由公團負責。表面上，這種模式有利于公路公共屬性和市場屬性的平衡，但由于采取的是“統一核算制”，導致了公路收費價格體制單一化。由于高速公路建設負債巨大，日本不得不采取延長收費期限等措施，引發民意反對。

德國過去一直以高速公路免收通行費而被視作神話，但神話目前正在走向劇終。免費政策導致德國公路基礎設施建設和維護出現資金缺口，同時產生了國際間的通行不公平問題。根據申根協定，簽約國間可以自由通行，但德國民眾前往臨近的法國、意大利等國，需要繳納高速公路通行費，反之，其他申根國家公民進入德國則無須繳費。這讓德國國內部分政客開始推行高速公路收費政策，按照進程，有可能今年就開始實施。盡管德國開始公路收費可能遭到歐盟對其進行違約指控，但實際上，高速公路收費一直是歐盟委員會的立場。歐盟委員會一直在呼吁德國放棄稅收補貼政策，實施“使用者買單”模式。

據不完全統計，目前全世界有超過70個國家采取收費模式，且近年來實施收費公路政策的國家還在不斷增加，特別是新興經濟體。從這個角度看，中國對高速公路實施長期收費政策，符合國際潮流。不同之處在于，中國國家財政能力強于其他國家，在維護公路的公共屬性上還未發揮應有作用。此外，發達國家對于高速公路的規劃、投融資、建設、運營、監管有成熟的法律體系，而中國仍然落后?！妒召M公路管理條例》不能只強調在收費上符合國際潮流，在制度建設上繼續滯后。

改革如何觸及深層體制痼疾

《收費公路管理條例》的使命，不僅在于找到利益平衡點，找到高速公路收費長期化的法理依據，還在于要觸及公路管理體制的深層痼疾。這就不能回避以下四個問題。