健全管理機構推進制度建設

拉魯濕地,是世界上海拔最高、國內面積最大的城市內陸天然濕地。當調研組剛走進拉魯濕地國家自然保護區的大門,就被這里清新濕潤的空氣、翠綠豐美的水草吸引。

“這里的水源從哪里保持?有多少動植物種類?濕地的循環系統是怎么運轉的?你們如何監測這里的環境變化?”全國政協委員才讓詳細地詢問著工作人員。

據濕地管理局工作人員介紹,拉魯濕地接受、保持、再循環了從土壤中不斷沖刷下來的礦物質和其他化學物質,維持了許多種類的動植物及微生物的生長。土壤等環境因子通過物質循環、能量流動和信息傳遞構成一個獨特的高原生態系統,對于拉薩這個高原城市在調節氣候、補充氧氣、涵養水源、蓄水防洪、平衡地下水、吸收二氧化碳等方面起著不可替代的作用。

“能在拉薩市內保留下這樣一片寶貴的濕地實屬不易啊!人類活動對濕地的環境影響特別大,但這里的生態環境很穩定并且水域面積得到增大,說明他們在管護力度上還是不錯的。”環境保護部自然生態保護司自然保護區處處長房志感嘆道。他因工作原因來過西藏多次,拉魯濕地的情況對他來說并不陌生。

早在1995年,西藏自治區政府全面啟動保護工程,成立了“拉薩拉魯濕地自然保護區管理委員會”。1999年,拉魯濕地被批準為“自治區級自然保護區”并成立專門的管理站,隨后在2005年7月,國務院批準拉魯濕地自然保護區為“國家級濕地自然保護區”。為了做到規范的管理,拉薩市結合實際,相繼出臺了《拉薩市濕地保護管理辦法》、《拉薩市拉魯濕地自然保護區管理條例》、《拉薩市野生魚類保護辦法》,進一步明確對濕地保護和管理工作,為加強保護生態環境提供了重要的制度保障。

“我區自然保護區成立30多年來,管理體系從無到有,保護措施從簡單到逐步完善,得益于依法管理不斷加強,持續推進制度建設,同時探索形成了‘管理局—管理分局—管理站’三級保護管理體系的設立。”西藏自治區林業廳副廳長宗噶向調研組介紹。

才讓在總結內蒙古、西藏兩地自然保護區建設和管理現狀情況時認為,當地政府的高度重視以及保護區的政策都起到了非常重要的作用,如果沒有這幾十年來一系列的法規條例,那保護區的生態環境就不會有現在如此好的成績。

完善法規條例協調發展關系

在去往當雄縣納木錯自然保護區的途中,怡然自得的牦牛橫穿馬路,沿途的藏式氈房鮮艷個性,牧民的生活與天地自然合為一體。這也引起了一個新的話題——保護與開發。

由于自然保護區面積范圍很大,不可避免的與當地群眾生產生活發展空間遇到重疊。如何做好功能區的優化調整,處理好“保護與發展”的矛盾,成為了各地保護區同樣面臨的難題。

例如,在地處西南邊陲的西藏自治區,部分自然保護區將一些縣城和邊境口岸等重要經濟區域劃入保護區范圍內,面臨著無法實施科學有效地規范管理等問題。在雅魯藏布江中游河谷黑頸鶴國家級自然保護區內,林周縣縣城整體及周邊大面積農田被劃入保護區,群眾的生產生活和基礎設施建設受到極大限制;珠峰國家級自然保護區面積達3.3萬平方公里,聶拉木縣、吉隆縣整體納入保護區范圍,吉隆口岸及周邊輔助設施建設受到制約,不僅影響了對外貿易,還將對全區經濟社會發展產生深遠影響。同時,由于面積過大,管護力度較弱,管理部門對保護區內的旅游開發活動難以做到監管到位,盲目的粗放型旅游開發會產生一些垃圾污染,這些都對生態保護產生不利影響。

這種問題在內蒙古調研期間也得到了同樣的反饋。部分自然保護區成立之初,為搶救性保護珍稀瀕危野生動植物、典型的自然生態系統以及特殊的自然遺跡,將一些工礦企業、村鎮居民點及礦產資源富集區劃入保護區范圍內。隨著經濟社會的不斷發展,礦產資源需求量大幅增加,保護區內的人類活動日益頻繁,增大了保護區的擾動。

全國政協委員梁驤認為,“管理的最高水平體現在如何協調處理好矛盾關系。有的地方過度開發,人為的痕跡太多,使得自然環境受到了損害,這很可惜。怎么才能把樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念灌輸到下面各級地方?我想這個光靠中央的努力還不夠,最重要的還是調動地方政府的積極性。在自然保護區分區管理的前提下,出臺一些有利于百姓的政策措施,可以鼓勵發展生態旅游等生態產業,以此調動大家的積極性。”

針對此問題,委員們還建議,應盡快修改完善自然保護區的條例。現行的《中華人民共和國自然保護區條例》(以下簡稱《條例》)是1994年頒布實施,對于指導自然保護區工作以及約束震懾保護區的破壞行為存在不足。例如,隨著經濟快速發展,《條例》中對于涉及自然保護區的違法違規案件處罰力度明顯偏輕,對自然保護區造成破壞的違法行為最高僅處以10000元罰款,侵占和破壞自然保護區的違法成本低,導致自然保護區內的私挖濫采、未批先建等案件頻發;《條例》規定“嚴格禁止在自然保護區內進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動”,而事實上,對于草原類型的自然保護區,適度的牧業生產活動是實現生態可持續的具體措施,可有效防止草原退化,而且牧業生產還會增加當地居民的收益,減緩保護與發展的矛盾。

因此,委員們呼吁,盡快完善條例中不合理的規定,推動立法進程,提升保護區的法律地位,以滿足當前生態文明建設新形勢、新要求下的自然保護區建設管理工作。