9月21日,第一屆全國人大第一次會議通過的地方各級人大和地方各級人民委員會組織法(簡稱“地方組織法”),對有關地方人大代表的人身“免捕權”作了這樣的規定:“地方各級人民代表大會代表在出席人民代表大會會議的期間,非經主席團同意不受逮捕或者審判,如果代表因為是現行犯被拘留,執行拘留的機關必須立即報請主席團批準。”這里對鄉級人大代表與縣級以上地方各級人大代表實行同等保護。

　　從以上我們看到,1954年憲法、1954年全國人大組織法、1954年地方組織法充分考慮吸收了各方面在討論憲法草案過程中提出的意見。

　　這里的“審判”是否包括“民事審判”呢?1957年11月6日,第一屆全國人大常委會第八十三次會議通過的“關于全國人大代表畢鳴岐因民事糾紛被訴法院可否傳喚問題的答復意見”予以了明確:憲法第三十七條的規定,旨在保護代表的人身自由不受侵犯,以便利其執行代表職務。但民事案件并不涉及限制人身自由問題,法院可以依法傳喚,無需經全國人大常委會許可。

　　人大代表人身“免捕權”制度的修改和細化

　　1978年12月黨的十一屆三中全會召開后,全國人大緊迫的工作是為恢復和重建國家機構提供法律依據。這樣,在6個月后的1979年7月就通過了修改后的地方組織法,它規定縣級以上地方人大設立常委會,同時,將同意逮捕、審判或者批準拘留縣級以上地方人大代表的機關,由代表大會主席團修改為人大常委會。另外,取消了鄉級人大代表的人身“免捕權”。這是1954年以來地方人大代表人身“免捕權”制度的首次變化。

　　1982年12月修改的憲法和通過的全國人大組織法,對1954年規定的全國人大代表的人身“免捕權”制度作了三個方面的修改:一是把在全國人大會議期間,逮捕或者審判代表的許可權,由代表大會行使修改為由代表大會主席團行使,這樣,既便于操作,又能保障代表依法執行職務；二是把“審判”修改為“刑事審判”；三是把對代表執行拘留的“機關”明確為“公安機關”。這是1954年以來全國人大代表人身“免捕權”制度的第一次修改和細化。

　　1986年修改地方組織法,對1979年通過的地方組織法有關地方人大代表的人身“免捕權”的規定作了修改,這樣就使縣級以上的地方各級人大代表的人身“免捕權”制度,與全國人大代表的人身“免捕權”制度完全一致了起來,具體可這樣表述:縣級以上的各級人大代表,非經本級代表大會主席團許可,在本級人大閉會期間,非經本級人大常委會許可,不受逮捕或者刑事審判。如果因為是現行犯被拘留,執行拘留的公安機關應當立即向本級代表大會主席團或者人大常委會報告。

　　1992年通過的代表法在上述人大代表人身“免捕權”制度的基礎上作了兩個方面的補充:第一方面,對縣級以上的各級人大代表,如果被采取法律規定的其他限制人身自由的措施(如行政拘留、監視居住、司法拘留、勞動教養等),應當經該級代表大會主席團或者人大常委會許可。第二個方面,鄉級人大代表,如果被逮捕、受刑事審判、或者被采取法律規定的其他限制人身自由的措施,執行機關應當立即報告鄉級人大。這第二個方面的補充,與1954年地方組織法的相關規定進行比較,有兩點不同:一是,代表如果被采取限制人身自由的措施,由原來的須事前“經同意”改為事后“報告”；二是,代表人身特別保護的范圍,由原來“被逮捕、受刑事審判”,增加了“被采取法律規定的其他限制人身自由的措施”。

　　2010年10月28日修改后的代表法,在代表的人身“免捕權”制度方面,又增加規定:代表大會主席團或者常委會受理有關機關依照代表法規定提請許可的申請,應當審查是否存在對代表在人大各種會議上的發言和表決進行法律追究,或者對代表提出建議、批評和意見等其他執行職務行為打擊報復的情形,并據此作出決定。這是對代表的人身自由保護許可程序的完善。

　　這里提一下,代表法修正案草案在2010年8月23日首次提請全國人大常委會審議時有這樣一個規定:對縣級以上各級人大代表采取限制人身自由的措施,本級人大常委會閉會期間,在緊急情況下,可以由委員長會議或者主任會議決定許可,報下一次人大常委會會議確認。10月25日第二次審議開始時,法律委員會在代表法修正案草案審議結果的報告中說,有的常委委員、一些地方提出,根據以往的實踐,可以只規定在緊急情況下由地方各級人大常委會主任會議決定許可,報下一次人大常委會會議確認。在接下來的審議中又提出了新的意見,10月28日,法律委員會在關于修改代表法的決定草案修改意見的報告中說:有的常委委員、代表和一些地方提出,代表法現行有關人大代表采取限制人身自由的措施的規定,在實踐中通過做好有關工作,是可行的,決定草案可以不作此項規定。因此,刪去了這一規定。這就是說,現行的代表法仍然規定對人大代表采取限制人身自由的措施,由代表大會主席團或人大常委會決定許可。

　　據有關資料,1986年6月,第六屆全國人大常委會第十六次會議經表決,決定許可對一名全國人大代表予以逮捕。這是我到全國人大機關工作前一個月的事情。我有這樣一個記憶:1986年6月后,全國人大主席團和全國人大常委會沒有再作出過有關對全國人大代表采取限制人身自由的措施的許可決定。現在的做法是,全國人大代表涉嫌違紀違法的,由本人向選舉單位請求辭去代表職務,或者由選舉單位罷免該代表的代表職務。

　　(作者為全國人大常委會法制工作委員會副主任)