編者按

加快轉變政府職能、增強政府公信力,是貫徹落實中共十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神,深化行政體制改革,建設法治政府的一項重要內(nèi)容。

去年以來,國務院加大了政府改革的力度,把簡政放權、深化行政審批制度改革作為突破口,規(guī)范行政審批服務行為,加大行政審批監(jiān)管力度。各部委努力推進行政審批規(guī)范化運行,如發(fā)改委將深化行政審批制度改革作為簡政放權、轉變職能的突破口,一年多以來,先后修訂出臺《政府核準投資項目管理辦法》、《政府核準的投資項目目錄》等多個配套規(guī)范性文件。一些地方也探索和積累了好做法,為下一步改革提供思路。

但目前,持續(xù)深化改革的任務仍很繁重。從主觀上看,簡政放權直接涉及權力和利益調(diào)整,也有些部門和工作人員自覺不自覺地從現(xiàn)實利益出發(fā),對應該而且能夠放的一些審批權不愿放。對此,需要持續(xù)深入推進簡政放權,進一步激發(fā)市場社會活力。12月23日下午,全國政協(xié)召開雙周協(xié)商座談會,專門就此問題協(xié)商座談。現(xiàn)將有關發(fā)言摘登如下。

全國政協(xié)常委、經(jīng)濟委員會副主任彭小楓:

以行政審批制度改革牽引政府職能轉變

行政審批制度改革是政府轉變職能、提高公信力的重要抓手和突破口,全國政協(xié)經(jīng)濟委員會調(diào)研發(fā)現(xiàn):一些地方認識不到位,片面追求下放審批數(shù)量,對政府職能轉變重視不夠。法律支撐不夠。一些權力下放和轉移缺乏法律依據(jù)。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠,行政職權缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和標準。不少地方政府信息公開透明度不夠。

政府間層級權責缺少法律層面界定,是造成權力清單不明晰、執(zhí)行中出現(xiàn)混亂的根本原因。建議:

一、 統(tǒng)一認識,切實增強各級政府轉變職能的責任擔當意識。一是要沖破既得利益藩籬和傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟管理理念的束縛。二是要充分認識行政審批制度改革對政府職能轉變的破冰價值和帶動作用。

二、 法規(guī)先行,明晰權責,科學制定權力清單。急需建立上位法,研究修改立法權,實現(xiàn)政府層級機構、職能、權限、程序、責任法定化。應盡快組織力量對涉及行政審批事項設定的法律法規(guī)進行全面清理,依法劃清各級政府和同級不同部門間的權限和責任。各部門、各級政府要依法全面梳理政府權力事項,根據(jù)“市場優(yōu)先”原則制定和完善權力清單并制成“年度版本”向社會公布。

三、 整體謀劃,協(xié)同推進,鼓勵創(chuàng)新,加強指導。建議中央層面加大部門之間協(xié)調(diào)和溝通力度,建立橫向協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動的協(xié)調(diào)反饋機制,成立綜合權威部門,制定行政審批制度改革的路線圖,時間表。適當賦予設區(qū)的市與其相配的立法權限,差別化試點基礎上分階段分步驟推開。

四、 完善監(jiān)督體系,強化事中事后監(jiān)管。在取消、下放、整合審批事項過程中,需同步加快構建綜合監(jiān)管體系。重大改革措施要開展廣泛協(xié)商,加強人大、政協(xié)監(jiān)督力度,堅持協(xié)商于決策前和決策中。開門搞改革,有序擴大公眾知情和參與政務的權利。研究制定《公眾參與法》,以法律形式將政府信息公開作為一項基本行政制度,強化群眾監(jiān)督對政府工作的約束力。

全國政協(xié)委員、中國政法大學法學教育研究與評估中心主任曹義孫:

夯實政府職能轉變的法律基礎

隨著我國政府向服務型政府的轉向,加快轉變政府的職能是我國行政體制改革的關鍵。從法治眼光看,職責法定是政府轉變職能、依法行政的前提,也是落實政府法無授權不得為,法定職責必須為的條件,而組織法定是職責法定的重要組成部分。然而,行政組織法一直是我國法律體系中最為薄弱的地方。現(xiàn)有的行政組織法律制度,完全無法支撐我國當下服務型政府的職能轉變,歷次政府機構改革無法擺脫“精簡、膨脹、再精簡、再膨脹”的怪圈,與行政組織法不完善,無法引導改革并固化改革成果有直接關系。建議優(yōu)先完善我國行政組織法體系,盡快把行政組織法的修改納入國家立法規(guī)劃,列入一類立法項目。

如何完善行政組織法,建議除了一套成熟的程式與方法外,還特別要注意構建科學完整的法律體系,至少應當由行政組織基本法、行政機關編制法、行政改革法三大部分構成。在這套法律體系中,不僅應當規(guī)定組織立法的基本原則和立法體例,對行政改革進行依法授權、監(jiān)督和評估等宏觀性規(guī)范,還應當詳細規(guī)定關于中央或地方各級政府組織的組織構成與數(shù)量、職權配置與責任、機構設置、領導職數(shù)和領導體制、工作的程序、標準與流程等。另外,還應有單獨處理涉及中央與地方不同層級組織機構間、或中央與地方的同級不同組織機構之間,相互分工與相互協(xié)作關系的法律規(guī)范、協(xié)調(diào)制度和協(xié)助制度;以及處理關于職能、機構或者人員方面爭議的法律規(guī)范與懲罰糾錯機制,從而促使組織管理工作全面法定化。

全國政協(xié)常委、民建中央副主席、上海市政協(xié)副主席周漢民:

體制、機制、法治的創(chuàng)新是上海自貿(mào)區(qū)前行的動力

總結上海自貿(mào)區(qū)運行的基本經(jīng)驗,我認為核心是體制、機制、法治的創(chuàng)新。上海自貿(mào)區(qū)運行15個月,可圈可點之處在于四個“兩”:

一是兩項法治創(chuàng)新。自貿(mào)區(qū)實行新政與現(xiàn)行國家三部法律法規(guī)之間有沖突。去年8月30日,全國人大十二屆四次常委會決定,在上海自貿(mào)區(qū)暫停實施三部法律法規(guī),為期三年。法律沖突解決,前行道路還應該有怎樣的條例保障?上海市人大常委會在今年7月25日通過《中國(上海)自由貿(mào)易實驗區(qū)條例》,條例三讀通過,廣泛征求海內(nèi)外意見,條例本身滲透了改革和創(chuàng)新的精神。

二是兩份負面清單。上海自貿(mào)區(qū)首開先河,2013年9月30日公布第一份負面清單,共涵蓋農(nóng)、林、牧、漁業(yè),采礦業(yè),制造業(yè)等18個門類,編制特別管理措施共計190條。本著擴大開放的初衷,第二份負面清單在今年7月1日公布,共139條,比2013版減少51條。透明度進一步加強,與國際接軌更加明顯。

三是國務院兩次廢止多項審批制度。通過一年努力,國務院取消的自貿(mào)區(qū)審批制度共達到59項,廣度、力度、深度前所未有。

四是兩份開放清單。去年9月29日,自貿(mào)區(qū)公布金融、航運、商貿(mào)相關六大領域開放,共23項開放措施。7月1日再次發(fā)布四大部門新31條開放措施,包括服務業(yè)、制造業(yè)、采礦業(yè)和基礎設施業(yè),領域更加擴大。

下面提三條建議:一、高度關注全球經(jīng)濟貿(mào)易投資領域的三大談判。泛太平洋伙伴協(xié)定的談判,泛大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定的談判,諸邊服務貿(mào)易協(xié)定的談判,都已進入關鍵時刻,國際經(jīng)濟貿(mào)易投資領域諸多新規(guī)則呼之欲出,我們應將其中最核心的部分在上海自貿(mào)區(qū)做壓力測試;

二、 必須體現(xiàn)“一公平,四保護”。“一公平”是指投資、貿(mào)易、環(huán)境的競爭公平,“四保護”是指投資者權益保護、勞動力權益保護、環(huán)境保護和知識產(chǎn)權保護。政府行政體制下一步就是努力做到“該管的要管到底,不該管的要放徹底”;

三、 新設自貿(mào)區(qū)應當因地制宜,但是政策必須協(xié)調(diào)。不同的自貿(mào)區(qū)制定負面清單,應當在總體上由國家來協(xié)調(diào),由國家提出指導性意見。