全國政協(xié)副主席陳曉光率調(diào)研組在深圳調(diào)研

人民政協(xié)網(wǎng)北京7月20日電 （文/圖 記者 孫金誠）應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔著防范化解重大安全風險、及時應(yīng)對處置各類災害事故的重要職責，擔負著保護人民群眾生命財產(chǎn)安全和維護社會穩(wěn)定的重要使命。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央著眼黨和國家事業(yè)發(fā)展全局，統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩件大事，對全面提高公共安全保障能力、提高安全生產(chǎn)水平、完善國家應(yīng)急管理體系作出全面部署，為解決長期以來應(yīng)急管理工作存在的突出問題、推進應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化提供了重大機遇。

伴隨應(yīng)急管理體制的改革、應(yīng)急管理部門的組建，應(yīng)急管理工作的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性不斷增強，“全災種、大應(yīng)急”的中國特色大國應(yīng)急管理體系已基本形成。但由于全面開展應(yīng)急管理體系建設(shè)的時間短、基礎(chǔ)弱、底子薄，特別是面對新形勢、新風險、新挑戰(zhàn)，現(xiàn)有體系開始暴露出基層應(yīng)急管理的脆弱和不足。

“基礎(chǔ)不牢，地動山搖；基礎(chǔ)扎實，堅如磐石。”基層的應(yīng)急管理能力和水平，很大程度上決定了一個地方乃至一個國家的應(yīng)急管理能力和水平。全國政協(xié)高度關(guān)注加強基層應(yīng)急管理能力建設(shè)工作，將其作為2022年重點協(xié)商議題之一。5月23日，全國政協(xié)副主席、民盟中央常務(wù)副主席陳曉光率全國政協(xié)社會和法制委員會調(diào)研組，圍繞“加強基層應(yīng)急管理能力建設(shè)”主題，通過視頻方式，同河南省政府、省政協(xié)，以及有關(guān)部門負責同志和基層代表等在線討論交流；6月6日至9日，陳曉光又率調(diào)研組赴廣東省開展專題調(diào)研，深入了解基層應(yīng)急管理現(xiàn)狀和存在問題，研究應(yīng)對解決方案、提出政策建議，以期形成合力，更好適應(yīng)時代特點，增強基層應(yīng)急管理能力。

抓規(guī)范、聚合力

構(gòu)建立體組織體系

暴雨越下越大，廣州市黃埔區(qū)廣墾商務(wù)大廈停車場工作人員在出入口插上防汛擋板，防止積水流入地下停車場。為了提高防御效率，確保地下停車場安全，工作人員把備用的沙袋擺放在停車場出入口，再增加一道防線……

這是日前廣州市防汛搶險應(yīng)急演練時的一幕。

據(jù)了解，進入汛期以來，廣州市各縣區(qū)和市防汛抗旱指揮部各成員單位相繼進入戒備狀態(tài)，制定防汛應(yīng)急預案、儲備應(yīng)急物資、整改各類隱患、開展防汛演練、設(shè)置警示標志……以最壞的打算，做最充分的準備，全力以赴守護人民群眾生命財產(chǎn)安全。

防災減災責任的層層壓實，離不開廣東省應(yīng)急管理機制的一系列創(chuàng)新。

近年來，廣東省把應(yīng)急管理作為基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容來抓，全力推進基層應(yīng)急能力建設(shè)，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道按照有一個健全的應(yīng)急管理組織體系、有一支應(yīng)急救援隊伍、有一個應(yīng)急指揮平臺、有一個應(yīng)急救援物資倉庫的“四個一”標準健全基層應(yīng)急管理體系。打造全省一體化融合指揮平臺，實現(xiàn)應(yīng)急指揮網(wǎng)絡(luò)省、市、縣、鎮(zhèn)、村五級全貫通，解決了基層應(yīng)急工作“最后一公里”如何做的問題。

雖然廣東應(yīng)急管理工作取得不少成績，但廣東省副省長孫志洋坦言，作為自然災害最為嚴重的省份之一，由于各類災害事故風險疊加帶來的不穩(wěn)定不確定因素明顯增多，廣東省應(yīng)急管理工作仍存在基層應(yīng)急管理能力較為薄弱、經(jīng)費保障機制還不完善、社會協(xié)同機制尚不適應(yīng)救援救助需求、社會力量參與渠道不夠暢通等問題。

地處中原地區(qū)的河南省同樣是我國自然災害高發(fā)區(qū)之一。應(yīng)急管理體制改革以來，河南省委、省政府制定“六個起來”（應(yīng)急能力強起來、“1+4”應(yīng)急體系建起來、“1+3”應(yīng)急隊伍壯起來、基層應(yīng)急物資裝備配起來、基層應(yīng)急資金投入增起來、新時代應(yīng)急人的素質(zhì)提起來）目標，大力推動河南基層應(yīng)急體系和能力建設(shè)，基本形成“全災種、大應(yīng)急”的應(yīng)急管理體制機制。

然而，去年7月，中原大地一場特大暴雨災害造成重大人員傷亡和財產(chǎn)損失，讓河南省清醒地認識到基層應(yīng)急管理的脆弱和不足。河南省副省長武國定表示，河南應(yīng)急管理體制機制還存在著城市應(yīng)急管理體制改革部署不到位、預警和聯(lián)動體制不健全、指揮體系不明晰、部門間協(xié)作滯后等問題。

調(diào)研中，調(diào)研組也發(fā)現(xiàn)，應(yīng)急管理作為一個新部門，工作整合條線較多，體制機制尚處于磨合階段，應(yīng)急管理制度化規(guī)范化水平不高，指揮調(diào)度還不能完全適應(yīng)實際工作需要，改革過程中，基層應(yīng)急管理形成的中空與缺位依然存在。

事故災害發(fā)生在基層，能否第一時間響應(yīng)關(guān)鍵在基層。調(diào)研組表示，基層應(yīng)急管理體系建設(shè)需要在體制機制上進行全方位系統(tǒng)謀劃和設(shè)計。建議盡快啟動基層應(yīng)急管理法規(guī)體系建設(shè)，加快推進應(yīng)急管理領(lǐng)域法律法規(guī)制修訂，加強基層應(yīng)急管理制度建設(shè)，健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機制，研究制定覆蓋應(yīng)急管理全過程的標準化制度。

基層是國家應(yīng)急管理體系的基礎(chǔ)和建設(shè)重點。全國政協(xié)社會和法制委員會副主任徐敬業(yè)表示，當前基層應(yīng)急管理部門基本完成了機構(gòu)改革、人員轉(zhuǎn)隸，但仍存在設(shè)置分散、職能單一等問題。他建議，加快基層應(yīng)急力量整合，持續(xù)推動應(yīng)急管理工作重心下移、力量下沉，形成完善覆蓋市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村社應(yīng)急管理工作網(wǎng)絡(luò)。根據(jù)職責分工承擔各自責任，建立災情報告、會商研判、監(jiān)測預警、應(yīng)急響應(yīng)、現(xiàn)場指揮、物資征用、信息發(fā)布、輿情應(yīng)對等一批工作制度，形成以應(yīng)急管理、公安、衛(wèi)生健康等為主、其他相關(guān)部門積極參與的協(xié)作機制。

全國政協(xié)常委、中國安全生產(chǎn)科學研究院院長張興凱則建議，健全預警提醒機制、應(yīng)急會商機制、搶險救災響應(yīng)機制和應(yīng)急協(xié)調(diào)制度，銜接好“防”和“救”的責任鏈條，尤其要建立健全村（社區(qū)）“兩委”統(tǒng)籌的應(yīng)急資源管理和人員調(diào)度機制，加強自然災害、疫情防控、生產(chǎn)安全事故等應(yīng)急救援聯(lián)動。

轉(zhuǎn)思路、夯基礎(chǔ)

讓基層強起來壯起來

通過大屏幕直接看到重點企業(yè)重要場所的安全生產(chǎn)情況，直接鎖定災害事故現(xiàn)場，直接與現(xiàn)場視頻對話，自動生成匹配應(yīng)急預案，智能推送應(yīng)急救援處置方案……

這是6月6日下午，調(diào)研組走進深圳市應(yīng)急管理監(jiān)測預警指揮中心看到的場景。

“這里可以稱為‘應(yīng)急指揮大腦’，數(shù)據(jù)都匯集在這個平臺上，全市的風險信息、隱患信息、區(qū)域風險態(tài)勢等項目盡在眼前，一旦出現(xiàn)異常狀況，我們就可以提前預判、及時處置。”工作人員介紹道。

據(jù)了解，深圳市圍繞“防、管、控、應(yīng)”四個維度，開展科技信息化頂層設(shè)計，形成以應(yīng)急管理“一庫四平臺”（應(yīng)急管理大數(shù)據(jù)主題庫、安全防范平臺、監(jiān)管執(zhí)法平臺、監(jiān)測預警平臺、聯(lián)合指揮平臺）為核心的智慧應(yīng)急體系，打造“1+11+N”應(yīng)急管理監(jiān)測預警指揮體系，利用高科技、信息化手段開展風險管控、隱患排查，努力實現(xiàn)“過去可溯、現(xiàn)實可知、未來可預”。

深圳市積極探索“智慧應(yīng)急”新機制新模式，有力保障基層應(yīng)急管理實現(xiàn)“一呼百應(yīng)”，而在河南省蘭考縣，圍繞提升基層應(yīng)急管理效能，正在進行一場“蘭考實驗”。

“設(shè)立直屬于縣應(yīng)急管理局、駐扎在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的應(yīng)急救援中隊，堪稱縣委、縣政府的一個創(chuàng)舉。”蘭考縣應(yīng)急管理局局長段海軍表示，目前，我國城區(qū)的應(yīng)急救援力量配備，多數(shù)是高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，因而大多實行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)有事、城區(qū)增援”的模式。但是，與一般城區(qū)位于縣域中部不同，蘭考城區(qū)位于縣域西部，所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)向東部依次展開，城區(qū)增援鄉(xiāng)鎮(zhèn)的模式，對于這個抗洪搶險、防汛救災等任務(wù)艱巨的黃河灘區(qū)縣而言，有點不切實際。于是，應(yīng)急救援中隊應(yīng)運而生。“每個中隊均配備2輛消防車和1輛應(yīng)急救援車，有獨立的辦公場所和訓練場地，應(yīng)急救援防護用品、對講機、應(yīng)急處置裝備、執(zhí)法記錄儀、移動通信設(shè)備等一應(yīng)俱全。隊員均為事業(yè)編制，經(jīng)統(tǒng)一考錄而來，大部分為退伍軍人。”

此外，蘭考縣還組建了“1+11”應(yīng)急管理指揮體系，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）按照有班子、有機制、有預案、有隊伍、有物資、有培訓演練“六有”要求，進行應(yīng)急管理標準化建設(shè)，在行政村、社區(qū)的要求“三有”（有場地設(shè)施、有工作制度、有裝備物資）。

據(jù)悉，蘭考縣的“實驗”成效受到國務(wù)院安委會高度肯定，應(yīng)急管理部將其經(jīng)驗向全國推廣。

“蘭考實驗”，令人期待。但基層應(yīng)急管理任重道遠，有些問題依然存在。

調(diào)研中，調(diào)研組了解到，部分地方基層應(yīng)急減災能力不足，缺乏可操作性強的應(yīng)急預案。部分應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯滯后，目前縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級幾乎沒有正規(guī)的應(yīng)急避難場所和完善的應(yīng)急物資保障體系，各地應(yīng)急物資儲備不足，儲備方式主要依賴于政府行為，多數(shù)企事業(yè)單位對其重視不夠。

此外，基層應(yīng)急隊伍專業(yè)性不強，人員素質(zhì)有待提高。目前從事應(yīng)急管理工作的人員多數(shù)是以前從事安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的人員，缺少應(yīng)急救援專業(yè)理論知識和實踐操作能力。一些救援隊裝備老舊、人員年齡偏大，導致基層應(yīng)急救援“力不從心”。

基層應(yīng)急管理能力建設(shè)直接關(guān)系到人民群眾的幸福感和安全感。曾坐鎮(zhèn)指揮青海玉樹抗震救災工作的全國政協(xié)社會和法制委員會副主任強衛(wèi)表示，通過加大外部政策和技術(shù)支持力度，聚焦基層應(yīng)急能力提升的關(guān)鍵要素，精準施策，是快速提升基層應(yīng)急管理能力的有效路徑。他建議，相關(guān)部門加大對基層防災減災救災投入，強化對基層災害應(yīng)急管理的經(jīng)費、技術(shù)、設(shè)備等全方面支持力度，構(gòu)建規(guī)范有序的基層應(yīng)急物資儲備、應(yīng)急保障資金投入和撥付制度；基層要結(jié)合當?shù)貫暮μ卣鳎ㄔO(shè)必要的應(yīng)急避難場所，儲備相應(yīng)的應(yīng)急救援物資，并與轄區(qū)相關(guān)單位建立應(yīng)急物資共享機制。

全國政協(xié)委員、廣州市政協(xié)原副主席陳怡霓表示，應(yīng)急避難場所建設(shè)管理應(yīng)建立長效機制，充分利用社會資本和發(fā)動社會力量解決好應(yīng)急避難場所建設(shè)和維護中的問題，兼顧好醫(yī)療專業(yè)設(shè)施建設(shè)。

完善應(yīng)急物資儲備體系是保障基層應(yīng)急管理的重要基礎(chǔ)，是防災減災、保護人民生命安全的重要舉措。全國政協(xié)委員、中國安能建設(shè)集團有限公司總工程師張利榮建議，各地應(yīng)急管理部門認真評估所需應(yīng)急物資的種類、數(shù)量，建立基層應(yīng)急物資儲備清單，按需儲備應(yīng)急物資并與轄區(qū)相關(guān)單位建立應(yīng)急物資共享機制。

全國政協(xié)委員、深圳市政協(xié)副主席吳以環(huán)十分關(guān)注基層應(yīng)急管理預警機制。她建議，基層應(yīng)急管理部門和其他部門共同提升預警信息共享度和融合度，進一步完善重點預警網(wǎng)工程建設(shè)，同時，各地要結(jié)合自身的地理位置、自然環(huán)境，全面評估可能會發(fā)生的自然災害并制定相關(guān)預案，增強預案的科學性和可操作性。

作為政府應(yīng)急救援力量的有益補充，近年來民間救援隊發(fā)展迅猛，但也面臨缺乏資金、保險不完善、培訓方式粗放等一系列問題。全國政協(xié)委員、云南德宏傣族景頗族自治州紅十字會常務(wù)副會長何慶表示，雖然民間救援隊數(shù)量眾多，但救援水平不一、能力參差不齊，加強民間應(yīng)急救援力量和質(zhì)量迫在眉睫。他建議，國家要更加重視民間救援隊，加強對這一群體的整合、指揮、調(diào)度、管理等工作，完善法規(guī)體系、管理體系、保障體系和激勵體系，并探索政府服務(wù)購買之路，避免出現(xiàn)英雄“流血又流淚”的現(xiàn)象。

多培訓、廣宣傳

提升公眾應(yīng)急處置能力

近日，一場以應(yīng)急管理為主題的“中原大講堂”學習報告會，在河南以視頻會議形式舉行，省、市、縣三級同步學習。

報告會上，中國應(yīng)急管理學會副會長薛瀾介紹了應(yīng)急管理在新時期發(fā)展中的戰(zhàn)略地位以及主觀客觀方面面臨的實際挑戰(zhàn)，并針對當前應(yīng)急管理和應(yīng)對處置工作存在的問題，結(jié)合生動翔實的案例就如何把握風險治理和應(yīng)急處置的基本原則、提升應(yīng)急管理能力提出了意見建議。

與會人員認為，報告具有很強的針對性、指導性、實踐性，要不斷增強應(yīng)對自然災害能力和公共安全保障能力，切實維護人民群眾生命財產(chǎn)安全。

此時，遠在廣東清遠市的市應(yīng)急管理局局長黃永華正在進行日常開展安全生產(chǎn)檢查。

“危險化學品要專庫存放。”“氧氣瓶、乙炔氣瓶不能暴曬、倒立，兩種氣瓶要分庫存放。”……這是他每天檢查工作中掛在嘴邊的話。

“有的企業(yè)不能正確認識重大生產(chǎn)安全事故的風險，心存僥幸，防范意識和應(yīng)對準備不足，應(yīng)急能力與響應(yīng)機制建設(shè)不到位，事前‘不聽話’、事后‘找救助’的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。”黃永華表示，“看著一名名企業(yè)負責人少走彎路，多加固了幾道安全防線，多保障了員工的安全，工作雖然辛苦，卻值得付出，保一方平安才是最重要。”

加強應(yīng)急管理宣教培訓工作，是提高公眾處理突發(fā)事件能力的需要，是增強公眾公共安全意識、社會責任意識和自救、互救能力的需要，是最大程度預防和減少突發(fā)事件發(fā)生及其造成損害的需要。

但從一些突發(fā)災難來看，目前公眾的防災意識還不是很高，沒有能力提前捕捉到自然災害突發(fā)事件的信息并作出防范，這是自然災害突發(fā)事件造成巨大損失的重要原因之一，也從側(cè)面體現(xiàn)出了公眾這一主體在政府應(yīng)急管理中具有重要的作用。

此外，由于極端的自然災害具有偶發(fā)性，基層政府對工作人員的應(yīng)急培訓和安全知識教育重視度低，同時缺乏對于防范災害的演習演練，使得基層政府工作人員缺少災害防范意識的培養(yǎng)和應(yīng)對突發(fā)事件技能的獲取能力，進而導致公眾應(yīng)急培訓缺失，極大影響了基層政府應(yīng)急管理能力建設(shè)。

“基層應(yīng)急管理要有人員有技能有力量。”有委員表示，當前基層應(yīng)急管理不僅缺人，而且缺專業(yè)的人。只有加大業(yè)務(wù)培訓力度、引進專業(yè)人才，才能逐步提高基層應(yīng)急管理能力。建議突出專群結(jié)合，加強應(yīng)急管理隊伍建設(shè)，定期舉行突發(fā)公共事件和應(yīng)急救援跨部門、跨層級綜合性演練，確保關(guān)鍵時刻拉得出、打得贏、靠得住。同時，建立面向基層應(yīng)急管理人員的教育培訓體系和常態(tài)化學習機制，切實提升其信息報告意識和應(yīng)急處置能力。

基層應(yīng)急能力建設(shè)要注重把頂層設(shè)計落在實處。落實不僅要有防范預案的制定、演練，更應(yīng)注重通過向全社會的廣泛宣傳、教育、引導。也有委員建議，注重政府與媒體之間的聯(lián)系互動，發(fā)揮媒體在應(yīng)急管理中的預警、引導和監(jiān)督作用。建立專家人才庫，充分發(fā)揮專業(yè)人士在突發(fā)事件中的信息研判、決策咨詢、事件評估等作用。

“遇到各類危及生命的突發(fā)事件后如何保護和挽救生命？最有效的辦法是第一時間的自救和互救。”結(jié)合多年工作經(jīng)驗，全國政協(xié)委員、中國紅十字會原副會長王海京建議，完善公民安全教育體系，廣泛開展以學校為基地，以社區(qū)為依托的一體化防災減災文化宣傳教育，大力普及防災減災、逃生避險、自救互救知識，推動建立完善社區(qū)、居民家庭的自救互救和鄰里相助機制，組織開展應(yīng)急演練，有效提升公眾危機狀態(tài)下的自救能力、互助能力和理智行為能力，最大限度防范和減輕災害損失。