關于加強通用航空政策引導的建議

全國政協委員、中國民航大學副校長吳仁彪

近年來，國家高度重視發(fā)展通用航空。2016年，國務院辦公廳印發(fā)《關于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見》，首次將通用航空納入國家戰(zhàn)略性新興產業(yè)范疇，明確了地方政府、各相關部委、軍方的職責分工。在近兩年的《政府工作報告》中，均強調要加大通用航空基礎設施建設力度。中共中央、國務院在近日印發(fā)的《關于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導意見》中強調“積極發(fā)展通用航空”（戳此了解詳情）。

上述政策出臺以來，各部委相繼采取措施促進通用航空發(fā)展。例如，民航局會同財政部加大對通用航空的政策支持力度，充分利用中央財政資金在鞏固傳統工農林漁業(yè)生產作業(yè)飛行、壯大飛行員隊伍、促進短途運輸發(fā)展、支持應急救援等方面發(fā)揮了重要作用。截止到2019年底，全國傳統通航作業(yè)飛行112.5萬小時，在冊航空器2675架，通航企業(yè)478家，同比2015年分別增長了35%、25.8%、41.2%。

中央財經政策雖對促進通用航空發(fā)展起到積極作用，但隨著通用航空的不斷發(fā)展，現行政策的局限性有所顯現，需要及時予以優(yōu)化、加強，以進一步促進通用航空發(fā)展。

主要財經政策及實施現狀。目前，通航相關企業(yè)可申報的資金支持政策主要有《通用航空發(fā)展專項資金管理暫行辦法》《民航中小機場補貼管理暫行辦法》和《支線航空補貼管理暫行辦法》。據統計，通用航空發(fā)展專項資金補貼已累計發(fā)放27億元，其主要補貼通航企業(yè)作業(yè)飛行和飛行員執(zhí)照培訓，超過200家通航企業(yè)受益；民航中小機場補貼累計發(fā)放7947萬元，主要用于補貼開展通航短途運輸的通用機場，11家通用機場受益；支線航空補貼累計發(fā)放1040萬元，用于補貼通航短途運輸飛行，超過10家企業(yè)受益。以上政策涵蓋了通航作業(yè)飛行、通航短途運輸、應急救援以及通用機場運營等通航主要領域，對于增強通航企業(yè)運營能力、促進通航產業(yè)整體實力提升發(fā)揮了積極作用。

存在的問題。通用航空相關補貼政策較好地發(fā)揮了引導和杠桿作用，帶動通用航空產業(yè)的快速發(fā)展，但目前還存在以下問題：

一、 政策適用范圍未及時調整。一是行業(yè)發(fā)展形勢發(fā)生變化，無人機新業(yè)態(tài)不斷涌現。2019年，全國實名注冊無人機達39.2萬架，全年飛行125萬小時，為通航發(fā)展注入新的活力。但現行政策未予覆蓋，只補貼具有通用航空經營許可證且具備運行合格證的傳統通航企業(yè)。在2020年疫情防控期間，無人機企業(yè)發(fā)揮了重要作用，據有關統計，截至4月27日，執(zhí)行疫情防控任務的141家企業(yè)中有100家無人機企業(yè)，占比70.9%，1001架航空器中有846架無人機，占比84.5%。但按照現行補貼政策，執(zhí)行疫情防控任務的無人機企業(yè)無法申請應急救援補貼。二是民航深化“放管服”改革，規(guī)章體系即將發(fā)生重大變化。據新修訂的《通用航空經營許可管理規(guī)定》（CCAR-290，已征求社會意見），將無人機企業(yè)納入規(guī)章管理；同時，通用航空相關的運行規(guī)章修訂后，部分傳統運行情形將不再審定，無人機企業(yè)無相應規(guī)章，這也使得修訂現行政策迫在眉睫。

二、 對基礎設施建設的支撐作用未予落實?！锻ㄓ煤娇瞻l(fā)展資金管理暫行辦法》規(guī)定,“對通航企業(yè)購置、更新和改造投資額在30萬元及以上的作業(yè)設備、安全設備的補貼標準執(zhí)行有關固定資產管理規(guī)定，單個項目補貼不超過100萬元”。但是，自該《辦法》出臺以來，一直未執(zhí)行相關補貼政策，也未做出解釋說明。

三、 現行政策較為分散有待整合。除了上述通用航空發(fā)展專項資金、民航中小機場補貼、支線航空補貼三個文件外，還有《民航節(jié)能減排專項資金管理暫行辦法》和《民航基礎設施項目投資補助管理暫行辦法》也適用于通航企業(yè)。這些政策在細分領域均可適用通航企業(yè)，但較為分散，通航企業(yè)研究不夠、不透，對補貼政策把握不夠全面、準確，也難以申請相應補貼。

四、 政策的基礎性工作尚待加強。重大政策制發(fā)前應進行充分調研、測算、評估、論證并征求利益相關方的意見，方可保證政策的精準、有效。4月30日，財政部、民航局聯合印發(fā)了新修訂的《民航中小機場補貼管理暫行辦法》，其中較大幅度降低了對部分保障短途運輸通用機場的補貼標準，相關企業(yè)高度關注。相關機場公司、協會等均表示該政策的出臺，他們事前不知曉、事中未參與、事后不理解，補貼額有所降低。以2020年補貼11家通用機場4339萬元為例，按照新辦法簡單測算后，補貼額將減少55%。同時，新辦法中規(guī)定“通用機場保障通航短途運輸業(yè)務達到一定量級的，固定補貼按照同類機場補貼標準50%核定，……”，對這個“一定量級”沒有細化明確，因此在實際操作中存在標準不明、自由裁量權過大的可能。

有關建議

通用航空作為國家戰(zhàn)略性新興產業(yè)，正處于發(fā)展的起步階段。絕大部分通航企業(yè)規(guī)模小、抗風險能力弱，尤其是受疫情影響，企業(yè)收入普遍銳減。一季度，全國傳統通航企業(yè)飛行同比下降56.2%，其中培訓類和消費類降幅超過70%；無人機飛行13.8萬小時，同比下降34.3%。廣東、湖北等地更為嚴重，企業(yè)營收銳減。多數通用機場也因疫情停止運營，收入大幅減少。與此同時，通航企業(yè)要統籌疫情防控與復工復產，成本支出相應增加，導致資金壓力迅速增加，行業(yè)發(fā)展的不確定性增強，更加需要國家的政策扶持。鑒于此，從經濟發(fā)展和社會效益兩方面綜合考慮，建議：

一是進一步優(yōu)化完善現行通用航空補貼政策。整合現有分散的政策，將無人機企業(yè)納入補貼范疇，對保障應急救援任務的通用機場予以補貼。明確申報、發(fā)放補貼的標準，規(guī)范工作程序。

二是及時調整政策適用范圍，明確政策導向。中央財政重點加強對公益特征突出的應急救援、醫(yī)療救護、短途運輸等支持力度；加大對保障城市群、經濟帶、大灣區(qū)等國家戰(zhàn)略實施提供通航服務的支持力度；在災害頻發(fā)、偏遠及地面交通不便地區(qū)投資建設運營通用機場，更好體現國家政策的導向與激勵作用。

三是鼓勵地方政府擴大購買通航作業(yè)服務。地方政府結合當地搶險救災、社會民生保障等需求，明確資金渠道，購買通航作業(yè)服務，保障當地經濟社會發(fā)展，也為通航發(fā)展提供相對穩(wěn)定的市場。