中共中央連發(fā)兩個(gè)基層組織工作條例專家解析

激活“神經(jīng)末梢”建強(qiáng)基層黨組織

● 基層黨組織是落實(shí)黨的路線方針政策和各項(xiàng)工作任務(wù)的“毛細(xì)血管”。建強(qiáng)黨的組織體系，必須樹立大抓基層的鮮明導(dǎo)向，大力加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)

● 黨和國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)的基層黨組織與干部群眾聯(lián)系最直接、接觸最緊密、交流最廣泛，用制度強(qiáng)化兩者的基層黨組織建設(shè)，明確基本定位、工作原則、組織設(shè)置、職責(zé)要求、隊(duì)伍建設(shè)等一系列重要內(nèi)容十分必要

● 落實(shí)兩個(gè)條例，需要將主體責(zé)任層層壓實(shí)，要用一個(gè)“牛鼻子”去牽引，上級(jí)對(duì)下級(jí)進(jìn)行有效監(jiān)督；需要加大問責(zé)和監(jiān)督力度，把兩個(gè)條例的落實(shí)狀況納入到巡視，特別是基層的巡查過程中

兩個(gè)條例最重要的意義，是促使基層組織進(jìn)一步科學(xué)化、民主化和規(guī)范化，提升基層組織的治理能力，推動(dòng)國(guó)家的基礎(chǔ)治理現(xiàn)代化。同時(shí)，為下一階段向縱深推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨奠定組織基礎(chǔ)。

□ 本報(bào)記者 　趙 麗

□ 本報(bào)實(shí)習(xí)生 董錦蒙

“欲筑室者，先治其基”。

2020年伊始，中共中央連發(fā)兩個(gè)基層組織工作條例——《中國(guó)共產(chǎn)黨黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)有企業(yè)基層組織工作條例(試行)》(以下統(tǒng)稱為兩個(gè)條例)。

基層黨組織是整個(gè)黨組織的“神經(jīng)末梢”，是落實(shí)黨的路線方針政策和各項(xiàng)工作任務(wù)的“毛細(xì)血管”。建強(qiáng)黨的組織體系，必須樹立大抓基層的鮮明導(dǎo)向，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)。

接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪的專家認(rèn)為，中共中央發(fā)布上述兩個(gè)條例，用制度發(fā)聲、立規(guī)，既呼應(yīng)了新的歷史條件下全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的形勢(shì)要求，又落實(shí)了十九屆四中全會(huì)關(guān)于深化黨的建設(shè)制度改革的任務(wù)部署，具有重要的政治意義。

基層腐敗屢見不鮮

嚴(yán)重破壞政治生態(tài)

2019年12月10日，四川省巴中市政府原黨組成員、副市長(zhǎng)張尚華被開除黨籍和公職。《法制日?qǐng)?bào)》記者注意到，張尚華曾獲“全國(guó)優(yōu)秀縣委書記”稱號(hào)。

截至今年1月5日，已有5位“全國(guó)優(yōu)秀縣委書記”落馬。除了張尚華，還有陜西省生態(tài)環(huán)境廳原廳長(zhǎng)馮振東，青海湖景區(qū)保護(hù)利用管理局原局長(zhǎng)董金明，寧夏回族自治區(qū)固原市委原常委、西吉縣委原書記馬志宏，山東泰安市委原常委、宣傳部部長(zhǎng)王永征。

在黨的組織結(jié)構(gòu)和國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中，縣一級(jí)處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。由縣級(jí)官員等組成的黨的基層組織，既是黨的戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，又是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實(shí)的基礎(chǔ)。

“全國(guó)優(yōu)秀縣委書記”是在各自崗位上作出出色業(yè)績(jī)、得到群眾認(rèn)可的人，是領(lǐng)導(dǎo)干部中的標(biāo)桿。然而，這些曾經(jīng)守著顯著政績(jī)、多種榮譽(yù)傍身的“好官”卻觸碰了反腐紅線。

躺在百萬“現(xiàn)金床”上睡覺，并非影視劇中才能見到。天津市濱海新區(qū)寨上街道原工委書記陳玉慧，“摟”錢超3億元，對(duì)不義之財(cái)又愛又怕，床下鋪著大量現(xiàn)金。其案情通報(bào)指出，陳玉慧“六項(xiàng)紀(jì)律”全破，“七個(gè)有之”幾乎全占，是天津市濱海新區(qū)建區(qū)以來涉案金額最大的正處級(jí)干部。

同樣是在基層，日前被宣判的一名科級(jí)干部，廣西壯族自治區(qū)桂林市全州縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局原黨組書記、原局長(zhǎng)蔣煒，被指利用職務(wù)便利，受賄877萬元，獲刑10年6個(gè)月。

“目前，在基層組織工作中，不論是黨和國(guó)家機(jī)關(guān)還是國(guó)有企業(yè)的基層組織，仍然存在基層黨組織渙散，包括權(quán)權(quán)勾結(jié)、權(quán)黑勾結(jié)、權(quán)商勾結(jié)，破壞基層政治生態(tài)的現(xiàn)象。”國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家對(duì)《法制日?qǐng)?bào)》記者說。

北京大學(xué)廉政研究中心副主任莊德水分析稱，紀(jì)檢監(jiān)察組只是針對(duì)局級(jí)以上的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)其他的黨領(lǐng)導(dǎo)干部都是由機(jī)關(guān)黨委和機(jī)關(guān)黨委內(nèi)部的紀(jì)檢監(jiān)察組織來承擔(dān)職責(zé)。所以，目前特別是黨政部門的國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織的權(quán)力非常大，要管理所有中層以下的黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部，數(shù)量龐大。這個(gè)組織能不能發(fā)揮作用，直接關(guān)系到這些組織內(nèi)部的黨員尤其是絕大部分黨領(lǐng)導(dǎo)干部的履職和盡責(zé)情況。

兩個(gè)條例意義深遠(yuǎn)

提高基層治理效能

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視基層黨組織建設(shè)。習(xí)近平總書記圍繞基層黨組織建設(shè)工作發(fā)表了一系列重要論述，作出一系列重要指示。習(xí)近平總書記特別強(qiáng)調(diào)，無論形勢(shì)如何變化，依靠基層、建強(qiáng)基層這一條永遠(yuǎn)不能丟。

正如莊德水所言，從國(guó)家治理結(jié)構(gòu)看，黨和國(guó)家各級(jí)機(jī)關(guān)地位重要，肩負(fù)的責(zé)任重大，機(jī)關(guān)黨的建設(shè)具有特殊重要性，對(duì)其他領(lǐng)域黨建起著表率和風(fēng)向標(biāo)作用；國(guó)有企業(yè)是中國(guó)特色社會(huì)主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，是黨執(zhí)政興國(guó)的重要支柱和依靠力量。

竹立家進(jìn)一步補(bǔ)充說，黨和國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)的基層黨組織與干部群眾聯(lián)系最直接、接觸最緊密、交流最廣泛。用制度強(qiáng)化兩者的基層黨組織建設(shè)，明確基本定位、工作原則、組織設(shè)置、職責(zé)要求、隊(duì)伍建設(shè)等一系列重要內(nèi)容，十分必要。兩個(gè)條例最重要的意義，是促使基層組織進(jìn)一步科學(xué)化、民主化和規(guī)范化，提升基層組織的治理能力，推動(dòng)國(guó)家的基礎(chǔ)治理現(xiàn)代化。

在竹立家看來，基層組織是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最重要的組織基礎(chǔ)，可以說“基層穩(wěn)就社會(huì)穩(wěn)國(guó)家穩(wěn)”，所以強(qiáng)化對(duì)基層組織的規(guī)范化、科學(xué)化，民主化建設(shè)，強(qiáng)化基層組織治理效能，對(duì)于整個(gè)中國(guó)社會(huì)的未來、社會(huì)的穩(wěn)定性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定性、持續(xù)性，具有重要意義。

莊德水也分析稱，從全面從嚴(yán)治黨的角度來看，兩個(gè)條例主要是從健全全面從嚴(yán)治黨的組織結(jié)構(gòu)體系的角度，為下一階段向縱深推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨奠定組織基礎(chǔ)。

“黨的十八大以來，中央出臺(tái)了一系列全面從嚴(yán)治理黨組織建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)制度，其實(shí)這些都是從組織結(jié)構(gòu)的角度，來推進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)層面的全面從嚴(yán)治黨。”莊德水說，兩個(gè)條例有利于強(qiáng)化國(guó)企和黨政部門機(jī)關(guān)組織的建設(shè)，強(qiáng)化機(jī)關(guān)黨組織的作用，健全機(jī)關(guān)黨組織內(nèi)部的運(yùn)行機(jī)制，以及黨的職能部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門之間組織結(jié)構(gòu)的關(guān)系。

北京科技大學(xué)廉政研究中心主任宋偉分析兩個(gè)條例的重要意義，首先是落實(shí)十九屆四中全會(huì)精神的一個(gè)重要舉措，也是從十九屆四中全會(huì)開始，推進(jìn)黨和國(guó)家制度體系進(jìn)一步完善發(fā)展的有力措施；其次是推動(dòng)落實(shí)全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略性成果的一個(gè)重要標(biāo)志，因?yàn)辄h的十八大以來全面從嚴(yán)治黨取得了顯著的成效，但仍然存在層層遞減的一些問題。“兩個(gè)條例分別面向黨和國(guó)家機(jī)關(guān)以及國(guó)有企業(yè)的基層組織，是全面從嚴(yán)治黨進(jìn)一步向下壓實(shí)相關(guān)責(zé)任的重要標(biāo)志。”

層層壓實(shí)主體責(zé)任

加大監(jiān)督問責(zé)力度

加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)，關(guān)鍵在于從嚴(yán)抓好落實(shí)。習(xí)近平總書記就曾明確指出，加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)，關(guān)鍵是從嚴(yán)抓好落實(shí)。

在宋偉看來，兩個(gè)條例的落實(shí)分為三個(gè)層面：首先，是進(jìn)一步學(xué)習(xí)貫徹的過程，因?yàn)檫@是兩個(gè)非常有針對(duì)性和精準(zhǔn)性、比其他類似黨內(nèi)法規(guī)更高一個(gè)層次的條例；其次，是要發(fā)揮層層壓實(shí)的主體責(zé)任，要用一個(gè)“牛鼻子”去牽引，上級(jí)對(duì)下級(jí)進(jìn)行有效監(jiān)督；第三，是要加大問責(zé)和監(jiān)督，把上述兩個(gè)條例的落實(shí)狀況納入到巡視，特別是基層的巡查過程中。

莊德水還提到，在落實(shí)執(zhí)行的過程中，如果發(fā)現(xiàn)一些特殊性問題，要及時(shí)進(jìn)行反饋和報(bào)告，尋求解決方案，“現(xiàn)在很多基層組織在運(yùn)行過程中發(fā)現(xiàn)，基本制度在制定的時(shí)候是沒有考慮到的，或者沒有兼顧到的，有些問題沒有想得很清楚，所以要及時(shí)反饋所面臨的問題，以利于政策制定者和相關(guān)的組織部門采取有效措施推動(dòng)制度落實(shí)”。

值得注意的是，《法制日?qǐng)?bào)》記者注意到，此前，中共中央還出臺(tái)了《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)》《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等黨規(guī)黨紀(jì)，再加上兩個(gè)條例，在黨和國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)和農(nóng)村等重點(diǎn)領(lǐng)域的基層黨建工作，黨內(nèi)法規(guī)基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，形成了全面規(guī)范基層黨組織活動(dòng)的制度組合。

莊德水給出的評(píng)價(jià)是“已搭建起了全面從嚴(yán)治黨組織建設(shè)的四梁八柱基本框架。兩個(gè)條例的發(fā)布也預(yù)示著自上而下，建立起了一套比較完善的組織結(jié)構(gòu)體系，這個(gè)組織結(jié)構(gòu)體系的最大作用就是為承載或者為全面從嚴(yán)治黨提供了組織保障”。

“目前，黨出臺(tái)的制度條例呈現(xiàn)出非常顯著的特征。一方面，有頂層設(shè)計(jì)，比如中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例、巡視工作條例、黨內(nèi)監(jiān)督條例等；另一方面，對(duì)于一些具體的工作，又分門別類地出臺(tái)了一些針對(duì)性的工作條例，比如農(nóng)村基層組織以及上述兩個(gè)條例等，這實(shí)際上都是黨組織非常重要的一些關(guān)鍵領(lǐng)域。”宋偉說，這些既有交叉又各不相同的黨內(nèi)法規(guī)如何形成合力，還是要由黨組織發(fā)揮主導(dǎo)作用，“省一級(jí)層面相對(duì)來說會(huì)好一些，可是到了縣級(jí)甚至是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，這種黨組織如何在運(yùn)行過程中把相關(guān)配套制度貫穿起來，是考驗(yàn)基層黨組織能力的體現(xiàn)”。

竹立家則認(rèn)為，對(duì)于基層組織建設(shè)來說，目前最大的問題是，群眾參與度較低。因此，要?jiǎng)訂T基層黨員以及基層群眾在組織建設(shè)、運(yùn)行、治理過程中，真正參與和發(fā)揮作用，同時(shí)還要發(fā)揮上一級(jí)黨組織的監(jiān)督作用，并運(yùn)用先進(jìn)的技術(shù)手段，通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)時(shí)監(jiān)督和指導(dǎo)基層組織運(yùn)行。

強(qiáng)化執(zhí)行狠抓落實(shí)

因地制宜優(yōu)化體系

“新則活，舊則板；新則通，舊則滯”。

在基本框架已經(jīng)完善之時(shí)，莊德水認(rèn)為下一步要著重實(shí)現(xiàn)兩個(gè)方面的內(nèi)容：一方面是切實(shí)落實(shí)執(zhí)行，把制度的效能轉(zhuǎn)化成治理的效能；另一方面要針對(duì)一些特別的行業(yè)、領(lǐng)域，進(jìn)一步強(qiáng)化組織結(jié)構(gòu)建設(shè)，有的地方機(jī)關(guān)黨委確實(shí)非常薄弱，有的地方確實(shí)沒有構(gòu)建相應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)體系，因此要因地制宜強(qiáng)化組織結(jié)構(gòu)體系建設(shè)。

2020年不僅是“十三五”收官之年，還是精準(zhǔn)扶貧收官之年、第一個(gè)百年目標(biāo)的收官之年。莊德水認(rèn)為，2020年任務(wù)很重，要完成這些任務(wù)，基層組織作用很大，因此這一年的關(guān)鍵不再是出臺(tái)多少法律法規(guī)，而是讓法律法規(guī)落到實(shí)處，讓這些黨內(nèi)法規(guī)在基層治理過程中發(fā)揮效能。

不過，莊德水判斷，2020年，中共中央下一階段還可能會(huì)針對(duì)基層組織的作用出臺(tái)專門的一些黨內(nèi)法規(guī)，“因?yàn)楦鶕?jù)黨內(nèi)監(jiān)督條例，對(duì)各個(gè)監(jiān)督的主體制定相應(yīng)的規(guī)范，所以我認(rèn)為出臺(tái)的黨內(nèi)法規(guī)可以再細(xì)化，落實(shí)到每一個(gè)黨員的權(quán)利上面。從而發(fā)揮每一個(gè)具體的黨員作用，來推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨要求的落實(shí)，下一階段可以期待在黨員的具體權(quán)利方面或者權(quán)利行使方面，有一些新的制度修訂和出臺(tái)。簡(jiǎn)單來說，就是黨員可以行使監(jiān)督權(quán)力，同時(shí)給予提供更多的制度保障”。

宋偉也期待，未來是否會(huì)出臺(tái)一些其他重點(diǎn)領(lǐng)域或重點(diǎn)行業(yè)基層組織建設(shè)的更細(xì)致的工作條例，“關(guān)鍵是這些工作條例在出臺(tái)后，如何在基層落地，如何在基層衍生出一些配套的工作機(jī)制”。