證券法修訂草案四審，強化投資者保護，大幅提高證券違法行為行政罰款額度

欺詐發行罰款上限提至2000萬

作為資本市場的基礎法制供給，證券法修訂關乎市場建設和參與各方的切身利益。自2015年啟動修訂以來，全國人大常委會分別于2015年4月、2017年4月、今年4月，三次審議證券法修訂草案。昨日，十三屆全國人大常委會第十五次會議四審證券法修訂草案，其中，對于備受關注的注冊制改革，草案作出了全面推行分步實施等規定。與三次審議稿相比，四審稿從證券發行制度、證券民事賠償訴訟、大幅度提高證券違法成本等方面對修訂草案進行了修改完善。

焦點1

全面推行注冊制取消發審會制度

為配合股票發行注冊制改革，根據國務院提出的議案，十二屆全國人大常委會第十八次會議于2015年12月通過了授權國務院在實施股票發行注冊制改革中調整適用證券法有關規定的決定；2018年2月，十二屆全國人大常委會第三十三次會議又作出決定，將上述授權期限延長至2020年2月29日。

根據上述安排，目前距離注冊制授權截止期限已經不足70天。因此，四審稿如何對注冊制改革作出規定，備受各界關注。

此前三審稿，第二章“證券發行”中增加一節“科創板注冊制的特別規定”，對科創板試點股票發行注冊制作出規定。同時，將現行證券法關于證券發行的專章規定作為“一般規定”，單列一節。

昨日，全國人大憲法和法律委員會相關負責人做草案修改情況的匯報時表示，國務院方面提出，目前科創板注冊制改革主要制度安排基本經受住了市場檢驗，在證券法修訂草案中確立證券發行注冊制已經有了實踐基礎，建議按照全面推行注冊制的基本定位規定證券發行制度，不再規定核準制；同時，為有關板塊、有關證券品種分步實施注冊制的進程安排，留出法律空間。

【四審稿新規】

證券法修訂草案四審稿對注冊制作出四方面規定：

●其一，精簡優化證券發行條件，將發行股票應當“具有持續盈利能力”，改為“具有持續經營能力”，同時大幅度簡化公司債券的發行條件。

●其二，調整證券發行程序，在規定國務院證券監督管理機構依照法定條件負責證券發行申請注冊的基礎上，取消發行審核委員會制度，明確按照國務院和國務院證券監督管理機構的規定，證券交易所等可以審核公開證券申請，并授權國務院規定證券公開發行注冊的具體辦法。

●其三，強化證券發行中的信息披露，按照注冊制“以信息披露”為核心的要求，增加規定：發行人報送的證券發行申請文件，應當充分披露投資者作出價值判斷和投資決策所必需的信息，內容應當真實、準確、完整。

●其四，為實踐中注冊制的分步實施留出制度空間，增加規定：證券發行注冊制的具體范圍、實施步驟，由國務院規定。

焦點2

“明示退出 默示加入”確定證券民事訴訟新規

此前的三審稿，增加了關于證券糾紛調解的規定。根據規定，投資者與發行人、證券公司等發生糾紛的，雙方可以向國家設立的投資者保護機構申請調解；普通投資者與證券公司發生證券業務糾紛，普通投資者提出調解請求的，證券公司不得拒絕。

此外，三審稿還完善了股東代表訴訟制度。對于發行人的控股股東、實際控制人等侵犯公司合法權益給公司造成損失的行為，國家設立的投資者保護機構持有該公司股份的，可以為公司利益以自己的名義向人民法院提起訴訟，持股比例和持股期限不受公司法規定的限制。

對此，有的常委委員和專家提出，為提高證券違法行為的違法成本，在加大行政處罰和刑事制裁的同時，應當充分發揮民事賠償制度作用。實踐中，證券民事訴訟具有涉及投資者人數眾多，單個投資者起訴成本高、起訴意愿不強等特點，建議在民事訴訟法制度框架內，有針對性地完善相關制度設計；有人建議，發揮投資者保護機構在證券民事訴訟中的作用，明確投資者保護機構可按照“明示退出、默示加入”的規則，為經證券登記結算機構確認的受損害的投資者向法院辦理登記，提起代表人訴訟。

【四審稿新規】

●投資者提起虛假陳述等證券民事賠償訴訟，可能存在有相同訴訟請求的其他眾多投資者的，人民法院可以發出公告，說明該訴訟請求的案件情況，通知投資者在一定期間向法院登記。法院作出的判決、裁定，對參加登記的投資者發生效力。

●投資者保護機構受50名以上投資者委托，可以作出代表人參加訴訟，并為經證券登記結算機構確認的權利人向法院登記，但投資者明確表示不愿意參加該訴訟的除外。

焦點3

虛假陳述、操縱市場最高可罰1000萬

對比今年4月的三審稿，四審稿強化投資者保護，大幅度提高證券違法行為處罰力度。

今年4月三審后，有的常委會組成人員建議，進一步加大對證券違法行為處罰力度，嚴厲懲治并震懾違法行為人。

還有建議提出，資產支持證券、資產管理產品等具有證券屬性的金融產品，實踐中由不同部門監管，監管標準和監管規則不完全統一，建議按照功能監管的原則，明確由國務院按照證券法的原則統一規定相關產品的管理辦法。

此前三審稿還規定：證券衍生品種發行、交易的管理辦法，由國務院依照本法的原則規定。有的部門提出，證券衍生品種分為證券型(如權證)、契約型(如股指期貨)。其中，證券型品種可作為國務院依法認定的其他證券，直接適用證券法；契約型品種可適用期貨交易管理條例，目前有關方面正在起草期貨法，將來可納入期貨法調整，可不再授權國務院規定具體管理辦法。

【四審稿新規】

●四審稿大幅提高證券違法行為行政罰款額度，按照違法所得計算罰款額度的，處罰標準由原來的一至五倍，提高到一至十倍；實行定額罰的，由原來多數規定的30萬元至60萬元，分別提高到最高200萬至2000萬元(如欺詐發行行為)，以及100萬元至1000萬元(如虛假陳述、操縱市場行為)，50萬元至500萬元(如內幕交易行為)等。

●四審稿明確了證券法的域外適用效力，明確規定：境外的證券發行和交易活動，擾亂境內市場秩序，損害境內投資者合法權益的，依照本法追究法律責任。

●四審稿增加規定：資產支持證券、資產管理產品發行、交易的管理辦法，由國務院依照本法的原則規定。

●四審稿刪除了“證券衍生品種發行、交易的管理辦法，由國務院依照本法的原則規定”條款。

新京報記者 王姝