靳樂山，中國生態補償政策研究中心執行主任，中國農業大學人文與發展學院教授、博士生導師。研究領域主要包括：環境經濟與政策、生態補償、生態產品價值實現。2004年開始研究生態補償，自2010年參與中國生態補償立法調研，參與研究設計了赤水河流域生態補償機制、南水北調中線水源區生態補償機制等。

國家發展改革委日前正式發布《生態綜合補償試點方案》（以下簡稱《方案》），決定開展生態綜合補償試點，進一步健全生態保護補償機制。《方案》有何特點？體現什么導向？完善生態補償機制還需做好哪些工作？記者對中國生態補償政策研究中心執行主任、中國農業大學人文與發展學院教授靳樂山進行了專訪。

生態補償資金距離需求還相差較遠。當前的補償標準缺乏一定的靈活性，不能體現出不同地域的不同生態價值。

中國環境報：近年來，我國多地開展了生態補償試點工作，取得了哪些成效？

靳樂山：我國生態補償試點工作最早可以追溯到1999年，20年來，我國生態補償工作取得了很大進展。

一是生態補償的領域不斷擴展。最早開展的是森林生態效益補償，后來又擴展到草原生態補償，然后再擴展到流域生態補償。如今草原、森林、流域、濕地、海洋、耕地、荒漠等7個領域都在開展生態補償。從領域上看，生態補償已經覆蓋了我國主要的生態系統。

二是生態補償的資金量不斷增大。早期，我國生態補償資金量很少，近年來逐年在提高。根據我們統計，如今我國每年各類生態補償資金總量約為1800億元。

三是參與生態補償的地域范圍不斷擴大。如今我國每個省都在開展生態補償工作。

四是生態補償的意識不斷提升。在很多地方，生態補償已經成為一個參與環境治理的重要政策工具。《關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》明確了通過“五個一批”脫貧的主要方式，即發展生產脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批，確保現行標準下農村貧困人口實現脫貧、消除絕對貧困，確保貧困縣全部摘帽。“生態補償脫貧一批”意味著生態補償成為脫貧的重要方式，是解決保護區、河流上游人員生計的重要手段。

如今，生態補償機制受到了各方面高度重視，我國生態補償機制已經實現了主流化。

中國環境報：生態補償工作成效巨大，您認為是否仍有一些需要改進之處？

靳樂山：每年全國兩會都會有很多涉及生態補償的提案議案，這些提案議案大多提到生態補償的標準太低。雖然資金量逐年提高，但我國生態環境保護任務繁重，生態補償資金距離需求還相差較遠。

除了資金量不夠，怎么協調各領域、各部門生態補償工作，也成為越來越突出的問題。幾乎每個涉及生態環境保護工作的部門都結合部門政策開展生態補償，各部門都在執行自己的政策，落實到縣級層面，就會出現生態補償地域的重疊和空缺。

我國生態補償重點地區是西部地區，林地面積跟草地面積的重合率可達20%。我國林地和草原的生態補償已實現全覆蓋。這意味著，有近20%的地方，林業部門和草原部門都根據部門政策給予生態補償，這部分地區就出現了重復補償的問題。

而在另外一些具有重要生態功能的地區，例如，西部的很多冰川是河流的發源地，冰川地區及其周邊的草甸草原生態特別脆弱，但生態補償的七大領域并未包含冰川地區，各部門的生態補償政策均未涉及。

此外，當前的補償標準缺乏一定的靈活性，不能體現出不同地域的不同生態價值。例如，我國林地生態補償標準全國統一，每畝公益林最新補償標準為16元/年。雖然有的地方財政增加了投入，提高了補償標準，但提高后的補償標準也是統一的，沒有根據生態價值的不同而有所區別，這種做法不利于加大重要生態功能區的保護力度。

我們到貴州黔東南調研時，黃平縣也反映了這一問題。例如，很多山地一邊是匯水區，一邊是非匯水區。從生態功能角度看，匯水區一邊森林在涵養水源、防治水土流失方面的生態功能遠比非匯水區重要得多。但現在山兩邊實行同樣的政策，不利于重要生態功能區的保護。他們希望地方有一定的資金統籌能力，根據生態功能差異實施不同的補償標準。

明確跨區域補償原則或標準，明確下游應承擔的義務和責任，可大幅降低區域間協商成本，推動生態補償工作向縱深發展。

中國環境報：當前，一些地方在鋼鐵、化工等產業轉移過程中，出現了“鄰避效應”。一些人認為，可以通過生態補償化解鄰避矛盾，但在這方面，生態補償尚未發揮應有作用。您對此如何看待？

靳樂山：目前，跨行政區的生態補償在一些地方開展得并不十分順利。在損失核算方面，雖然學界已有一套成熟的、被公認的測算方法，但由于評估條件不同、不同研究者評估方法不同，得出的結論往往并不一致。此外，生態補償金額的確定還要考慮上下游的經濟條件等復雜社會因素。所以，跨區域的生態補償主要還以協商溝通為主。這種協調往往耗時費力，交易成本較高。例如，流域生態補償涉及上下游、平級政府之間的協調。協調不成，還需要上級部門介入。生態補償的范例——新安江流域生態補償標準的確立也經過了長期的協調過程。

因此，從國家層面做好頂層設計，盡快開展生態補償立法工作至關重要。明確跨區域補償原則或標準，明確下游應承擔的義務和責任，可大幅降低區域間協商成本，推動生態補償工作向縱深發展。

“綜合”二字首先體現在統籌使用不同部門的生態補償資金，實現資金使用效益的最大化。

中國環境報：我們看到此次出臺的《方案》，突出了“綜合”二字。這體現出什么導向？

靳樂山：“綜合”二字體現在多個方面。

如前所述，不同部門的生態補償資金存在重疊和空缺的問題，“綜合”二字首先體現在統籌使用不同部門的生態補償資金，實現資金使用效益的最大化。

其次，“綜合”強調要使用不同的補償手段。目前，生態補償主要為資金補償，要嘗試使用多種補償方式，如政策補償、項目補償、智力補償等，以取得更好的效果。以南水北調中線生態補償為例，庫區為護送清水北上做出了犧牲，目前主要采用以對口協作為主導的補償機制。例如北京與庫區互派干部掛職、交流，相互學習。此外，北京的對口區縣要將每年的財政收入按一定比例用到對口支援上，如幫助當地引進清潔的、綠色的、高科技項目等。

“綜合”還強調生態補償要更具有系統性。以往，資金補償為主的補償方式是以“輸血式”補償，這種補償方式的弊端逐漸暴露出來，如地方缺乏發展的主動性和積極性，可能出現養懶人的現象?！斗桨浮诽岢觥皠撔律鷳B補償資金使用方式，拓寬資金籌集渠道，調動各方參與生態保護的積極性，轉變生態保護地區的發展方式，增強自我發展能力，提升優質生態產品的供給能力，實現生態保護地區和受益地區的良性互動”，就是在強調變“輸血式”補償為“造血式”補償。

例如，貴州黔東南是重點生態功能區，當地整合包括生態補償在內的多方資金，在良好生態環境的基礎上，結合少數民族文化特色，開發“生態+文化”的旅游項目，實現了生態產業化、產業生態化。這種通過發展一個產業帶動相關產業的補償方式，培育了地方特色產業，增強了地方發展能力，同時讓當地產生對良好生態的產業依賴，調動了當地保護生態環境的積極性。這也是“綜合”補償的意義所在。

“綜合”還有一層意義在于促進建立市場化、多元化的生態補償機制。當前，我國主要利用財政資金進行生態補償。未來，要充分發揮市場作用，引進各種社會資金用于生態補償。例如，萬向信托與美國大自然保護協會和阿里巴巴一起共建了“浙江龍塢小水源地保護項目”，并成立全國首個水基金信托“萬向信托—善水基金1號”，建立了一套很好的利用市場力量保護生態環境的機制。項目通過對水源地周圍竹林的集中管理，有效控制農藥、化肥的使用，使竹林處于最好的水源涵養狀態。經過近兩年的管理，龍塢水庫的總磷和溶解氧指標已經提升到Ⅰ類。通過對下游生態友好型社區產業的開發，創造了可持續的資金機制，使得水庫周邊農戶每年獲得不低于往年經濟收益的補償金，水基金獲得日常運轉所需資金，投資者也能夠獲得合理收益。善水基金形成了一個集環保、公益、商業、金融為一體的開放式平臺。

總的來講，現階段各地都在探索、試點，探索階段要鼓勵地方勇于嘗試、百花齊放，允許政策突破和創新，給地方更大的政策空間。邊試點邊總結，才能更好地推動生態補償機制的完善。