作者:重慶智庫研究院專題研究部 王君也、大運河智庫發展研究中心 王佳寧

打贏精準脫貧攻堅戰,推動精準扶貧、精準脫貧,我國有必要建立科學合理的貧困退出長效機制。貧困退出機制涵蓋貧困退出的動力機制、補償機制、風險防范機制、激勵與約束機制、第三方評估機制。

黨的十九大報告明確提出,要堅決打贏脫貧攻堅戰,確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧,貧困縣全部摘帽。2018年,我國中西部22個省區市共有284個貧困縣申請退出。從今年7月初開始,國務院扶貧辦將對宣布脫貧摘帽的貧困縣按20%的比例進行抽查。因此,打贏精準脫貧攻堅戰,推動精準扶貧、精準脫貧,有必要建立科學而合理的貧困退出長效機制。貧困退出機制涵蓋貧困退出的動力機制、補償機制、風險防范機制、激勵與約束機制、第三方評估機制。

傾力構建貧困退出的動力機制

一是激發貧困退出主體的內生動力。貧困地區發展要靠內生動力,如果簡單改變村容村貌,內在活力不夠,勞動力不能回流,沒有經濟上的持續來源,下一步這個地方發展仍存有問題。一個地方需要有自身的支柱產業,有勞動力,內外結合才能發展。因此,應增強貧困退出主體的能動性,在提升貧困人口自身發展意識和發展能力的同時,實現從外部輸血到內部造血的轉變,從而積極推動整個貧困退出工作。

二是繼續保留專項、行業、社會等有關扶持政策。以建立專項扶貧規劃和實施精準扶貧為抓手,保持對退出縣、村專項扶貧資金項目支持力度。強化行業規劃、年度計劃與扶貧攻堅規劃的銜接,在制定行業規劃、年度計劃時對退出縣、村繼續予以支持,確保資金項目投入力度不減。退出縣、村原有定點掛鉤扶貧的機關、企事業單位以及對口幫扶關系不作調整。

三是構建社會化大扶貧格局。繼續堅持“政府主導、農民主體、部門聯動、社會參與”,構建專項、行業、社會“三位一體”大扶貧格局,加大社會扶貧力度。發揮定點幫扶的作用,引導民營企業、社會組織、仁人志士等社會力量與貧困村開展多種形式的村企共建,幫助貧困地區培育增收產業,推進集體經濟發展和農民增收,使貧困地區以及貧困人口早日脫貧。

著力完善貧困退出的補償機制

補償機制是貧困動力機制的邏輯延續,是滿足退出條件和增強退出動力的內在要求。一是建議明確補償主體。加強對補償依據的認識,完善相關補償性政策,在補償過程中要綜合考慮對環境安全、水體質量、林地保護與優化配置的外部效用,以及移民退出后相關的產權效應和福利效應損失,還要考慮地方政府的經濟補償能力。

二是建議統一補償標準。補償標準涉及設定、計算、成本估算、規模估算、資金來源與分配等問題。首先,應處理好補償資金的來源問題,即上級政府、貧困村和貧困戶各級退出主體如何分擔補償費用的問題;其次,應處理好如何運用政府和市場兩種手段解決補償資金的可持續來源問題,既使政府在可負擔的財政范圍內有序推動,又使得有條件退出的貧困主體順利退出。

三是建議創新補償方式。為滿足多重效用需求,可以建立諸如“一次性補償”“社會保障補償”等多樣化的退出補償方式。政府部門可建立專門的貧困退出長效管理機制,成立專門的管理機構,監督管理貧困退出的條件評價和補償評價等,為貧困退出主體提供良好的公共服務,使得貧困退出主體在第一時間受益。同時,要注意加強第三方評估對退出補償的監測和監督,并控制好投資成本,充分發揮退出補償的效用。

健全貧困退出的風險防范機制

目前,我國亟待健全貧困退出的風險防范機制。一是強化風險意識,加大政府投入力度。在貧困退出過程中,要注意和有效防范貧困退出后可能出現的因災返貧、因病返貧和因學返貧現象,對建檔立卡貧困鄉、貧困村和貧困戶,保持并加大扶貧整鄉整村推進等項目支持力度,對退出區縣識別出的建檔立卡貧困人口繼續實行動態管理,有效解決脫貧人口返貧問題。

二是重視貧困退出制度設計,抵消制度風險。要警惕“大躍進”式的快速退出可能引致的負面效應,更不能出現貧困退出后出現社會風險。為此,既要加強貧困退出制度改革,保障退出主體的福利,同時又要量力而行,防止財政負擔過重引發“財政風險”;既要積極引導、支持和鼓勵有條件的貧困退出,又要堅持自愿原則,反對以政府主導強行推動貧困退出;既要研究政府在貧困退出過程的責任和權力邊界,又要防止出現侵占貧困主體利益的行為。

三是積極出臺相關扶持政策,營造政策保障環境。貧困退出的主體一般是風險偏好較弱的群體,有效防范風險需要政府的政策扶持。在就業、教育、住房、醫療衛生等方面,運用財政、金融、稅收等工具,制定出臺相關政策措施,減輕貧困退出主體的經濟社會壓力。

強化貧困退出的激勵與約束機制

針對當前多數貧困戶、貧困鄉鎮和貧困縣退出面臨條件不足、動力缺乏和風險較大的現實情況,需要進一步對貧困退出行為進行必要的激勵和約束。就貧困退出激勵而言,對按程序報批后退出的貧困區縣,兌現獎勵資金;對提前退出的貧困區縣,加大資金獎勵力度。制定專項考核獎勵辦法,年度獎勵資金列入省級財政預算安排。同時,對脫貧摘帽的貧困縣、貧困鄉在規定期限內扶貧項目資金支持政策不變、扶持力度不減。通過對貧困退出進行經濟補償、社會保障、財政補貼等正向激勵,有效引導貧困地區的自愿自主退出。

就貧困退出的約束而言,應采取用途約束、資金約束、審批約束和惠農約束,對低效(無效)利用資金、非農使用的扶貧資金進行管理,防止扶貧資金濫用、扶貧項目無效開展和盲目退出。把貧困縣(區)退出相關年度目標任務作為貧困地區縣(區)級黨政領導班子及領導干部經濟社會發展實績考核的重要內容,作為評定領導干部年度考核等次、形成綜合考評意見、領導干部任用和獎懲的重要依據。對長期在貧困地區工作、實績突出的干部,給予表彰并優先提拔使用,專業技術人員職稱職級晉升時在同等條件下優先考慮。

建立貧困退出的第三方評估機制

貧困退出的第三方評估可以有效保證貧困退出的客觀性、公正性。引入第三方評估有利于彌補政府自查的不足,更加公平地判斷政策和項目的社會和經濟效用,防止政績工程、形象工程等問題。同時,可以借助第三方評估,調動專業人才、知識和資源等優勢,建立評估指標體系和評估機制,形成科學、合理的考評方法,建立健全扶貧工程與項目的考核體系,提升扶貧開發績效。

首先,建議構建科學的貧困退出第三方評估指標體系。第三方評估機構應按照有關規定,遵循“簽訂協議、設計方案、實施評估、撰寫報告、提交審核”等評估工作程序,客觀、公正地開展評估工作。第三方評估機構對評估工作過程進行管理,建立定期評估會議、匯報制度,定期向相關部門和單位發送評估簡報,收集和存儲評估過程中的文字、影像等資料,以備查驗和使用。

其次,建議加強貧困退出第三方評估的結果管理。評估報告的最終審定、發布、使用和存檔等事項由各級扶貧辦確定。一是關于評估結果審定。可邀請相關領域專家、學者、政府工作人員、企業家、社會組織等各方對評估報告作出最終審定。二是關于評估結果發布。由扶貧行政主管部門邀請有影響力的媒體對扶貧開發工程與項目評估成果進行報道。三是評估結果使用和存檔。

再次,建議做好貧困退出第三方評估的結果反饋工作。通過建立科學合理的評價體系,為改進和完善扶貧開發工程與項目提供參考依據。對評估結果發現的工程與項目問題或缺陷,通過組織政府相關部門、專家學者、第三方機構等共同商討并制定對策,并將所形成對策建議反饋至工程或項目實施地區,以便改進和完善。