合理劃分基本公共服務(wù)支出責(zé)任

增強(qiáng)基本公共服務(wù)保障能力

——《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)意見》解讀

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）。《指導(dǎo)意見》對(duì)合理劃分基本公共服務(wù)責(zé)任提出具體要求，明確政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的兜底職能，規(guī)范中央與地方在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的支出責(zé)任，建立共同財(cái)政事權(quán)基本公共服務(wù)國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)制度。《指導(dǎo)意見》的出臺(tái)，將對(duì)提高基本公共服務(wù)供給質(zhì)量和均等化水平產(chǎn)生積極作用。

一、 發(fā)揮政府在基本公共服務(wù)中的兜底職能

基本公共服務(wù)是滿足全體公民生存和發(fā)展的基本需要，享有基本公共服務(wù)是每個(gè)公民的基本權(quán)利，這就天然決定了政府在基本公共服務(wù)提供中承擔(dān)主導(dǎo)和兜底職能。為此，《指導(dǎo)意見》明確，基本公共服務(wù)由政府主導(dǎo)提供。各級(jí)政府要認(rèn)真履行基本公共服務(wù)提供職責(zé)，建立健全相應(yīng)保障制度，加大政府投入力度。要圍繞人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，科學(xué)合理地確定基本公共服務(wù)范圍、項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，改善服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施條件，加強(qiáng)配備相關(guān)服務(wù)人員，盡力而為、量力而行，不斷完善基本公共服務(wù)供給體系，提高基本公共服務(wù)保障水平，使全體公民能夠享有與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的基本生存和發(fā)展權(quán)利，促進(jìn)社會(huì)公平正義。

然而，政府兜底保障并不意味著全部由政府直接提供，特別是在我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制日益完善的情況下，要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，通過政府與市場(chǎng)的有效配合，協(xié)同發(fā)力加強(qiáng)基本公共服務(wù)供給。對(duì)此，《指導(dǎo)意見》要求，在切實(shí)履行政府兜底責(zé)任的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，鼓勵(lì)多方投入，擴(kuò)大服務(wù)供給，不斷提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，滿足人民日益增長的美好生活需要。

二、 合理劃分中央和地方的支出責(zé)任

合理劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任是政府有效提供基本公共服務(wù)的前提和保障。針對(duì)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰、不合理、不規(guī)范等問題，2016年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕49號(hào)），明確了中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的總體要求和基本原則，有關(guān)部門正在按照相關(guān)工作部署有序推進(jìn)分領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。

為與之相銜接，《指導(dǎo)意見》明確，按照“誰的財(cái)政事權(quán)誰承擔(dān)支出責(zé)任”的原則，確定基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央和地方支出責(zé)任及承擔(dān)方式。一是屬于中央的財(cái)政事權(quán)，由中央承擔(dān)支出責(zé)任。所需資金由中央財(cái)政予以保障，不得要求地方安排配套資金。二是屬于地方的財(cái)政事權(quán)，由地方承擔(dān)支出責(zé)任。所需資金原則上通過自有財(cái)力安排經(jīng)費(fèi)，相關(guān)收支缺口除部分資本性支出通過依法發(fā)行地方政府債券等方式安排外，主要通過上級(jí)政府給予的一般性轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)。三是中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，由中央與地方共同承擔(dān)支出責(zé)任。所需資金主要實(shí)行中央與地方按比例分擔(dān)，并保持基本穩(wěn)定，其中：對(duì)地方承擔(dān)部分，由地方通過自有財(cái)力和中央轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)籌安排。通過上述辦法，中央與地方的支出責(zé)任劃分趨于制度化、法治化和規(guī)范化，有利于調(diào)動(dòng)中央和地方的積極性，提高基本公共服務(wù)保障能力。

為提高資金使用效益和基本公共服務(wù)質(zhì)量，《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)，按照“誰使用、誰負(fù)責(zé)”的原則，對(duì)基本公共服務(wù)項(xiàng)目全面實(shí)施績(jī)效管理。按照績(jī)效管理有關(guān)要求，基本公共服務(wù)項(xiàng)目將在預(yù)算編制時(shí)就設(shè)置績(jī)效目標(biāo)，在預(yù)算執(zhí)行中對(duì)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行監(jiān)控，及時(shí)糾正存在問題，在預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后對(duì)項(xiàng)目績(jī)效結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，結(jié)合評(píng)價(jià)情況對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整，從而保障基本公共服務(wù)項(xiàng)目能夠達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

三、 制定共同財(cái)政事權(quán)基本公共服務(wù)保障國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)

由于有些基本公共服務(wù)項(xiàng)目保障標(biāo)準(zhǔn)名稱和內(nèi)涵不盡統(tǒng)一，地區(qū)間實(shí)際保障水平差異較大，不利于不同地區(qū)人民群眾平等享受大體一致的基本公共服務(wù)。為推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，落實(shí)民生底線要堅(jiān)決兜牢兜實(shí)的要求，《指導(dǎo)意見》明確，參照現(xiàn)行財(cái)政保障或中央補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)具備條件的中央與地方共同財(cái)政事權(quán)基本公共服務(wù)保障項(xiàng)目，制定國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)具有底線標(biāo)準(zhǔn)的特征，在全國范圍內(nèi)普遍適用、公平可及，各地要足額安排資金，優(yōu)先保障國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)到位。對(duì)于不易或暫時(shí)不具備條件制定國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，地方可結(jié)合實(shí)際制定地方標(biāo)準(zhǔn)，待具備條件后，由中央制定國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。

為充分發(fā)揮中央統(tǒng)籌調(diào)控作用，確保國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性和科學(xué)性，《指導(dǎo)意見》明確，國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)由中央制定和調(diào)整，保障人民群眾基本生活和發(fā)展需要，兼顧財(cái)力可能，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐步提高。落實(shí)國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)所需資金按照中央確定的支出責(zé)任分擔(dān)方式負(fù)擔(dān)。中央財(cái)政將在一般性轉(zhuǎn)移支付下設(shè)立共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，完整反映和切實(shí)履行中央承擔(dān)的基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)的支出責(zé)任，加大對(duì)困難地區(qū)的傾斜力度。

考慮我國地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異較大，為了鼓勵(lì)有條件的地方在力所能及的情況下提高基本公共服務(wù)保障水平，《指導(dǎo)意見》提出，地方在確保國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)到位的前提下，可因地制宜制定高于國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)，高出國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)部分所需資金由地方自行負(fù)擔(dān)。同時(shí)，為避免地方制定的地方標(biāo)準(zhǔn)超越財(cái)力可能和過度拉大地區(qū)間差距，《指導(dǎo)意見》要求，地方標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)事先按程序報(bào)上級(jí)備案后執(zhí)行，從而實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的可持續(xù)性和公平性。